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1、浅议基层公安派出所勤务制度改革的深化与完善 自一九九八年在全国公安派出所实行以“一警一区”为主要特征的勤务制度以来，经过两 年来的运作与实践，已经取得了明显的成效，但我们也应清醒地看到，在基层公安派出所 勤务制度改革进程中也出现了一些问题，有待于不断地加以改进和深化。为此，笔者就这 一问题作一粗浅探讨。 一、基层公安派出所勤务制度运行的现状各地按照公安部提出的派出所改革要求，总体上实行了“一警一区”的派出所勤务制度， 即责任区勤务制度。其主要运行方式为：（一）划分管理区域，实行民警责任管理。由于各地情况千差万别，每个派出所的工 作特点与内容又不尽相同，因而在具体的公安勤务运作中又各有差异。归纳
2、起来，主要采 用以下四种勤务模式：一是警长负责制。即将邻近的数个责任区组建为一个警务区，由骨 干民警任警长，负责本片责任区间的协调配合，应付紧急警务活动，责任区民警对警长负 责，警长对所长负责，从警务机制上保证了一级抓一级，一级对一级负责。二是搭档联勤 制。所领导依照双向选择、强弱搭配、新老搭配、性格互补搭配等原则，实行二个责任区 民警搭档式的组合，日常工作以单个民警工作为主，遇到案件调查、取证等需要有二个民 警参与的，则实行搭档式工作。三是特业场所管理专勤制。即在一警一区的基础上，打破 地域界限，以行业为依据，将所辖的特种行业、公共复杂场所划为一个责任区，由一个责 任区民警专职负责日常管理。
3、四是一区一警勤务制。这种勤务模式在各地派出所所占比例 较大，其特点是日常工作基本上是责任区民警“单干”为主，实行区域管理全权负责制。（二）制定管理标准，进行目标化管理。各地根据当地社会治安形势的发展趋势和管 理的总体要求，围绕“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的派出所工作改革的总体目 标，结合实际制定了公安派出所责任区民警管理工作目标和考核标准或办法，将责任区管 理目标责任细化为若干项具体的考核标准，并结合全局中心工作提出的有关业务工作的指 导参考数，明确了每个责任区日常管理、检查、防范等项工作的最低要求以及所要达到的 管理目标，落实到每个民警身上，实行责任区目标管理。（三）严格量化考核，
4、确定民警工作实绩。在明确民警责任区基础上，按照公安派出 所责任区民警考核标准和办法，严格实行以每月一考与季度、年终综合考评和民警自评、 派出所审核、市局倒抽查为主要形式的责任区工作实绩考核。通过考核，确定每个责任区 民警当月或全年的工作实绩，公布于众，奖优罚劣。二、 现行派出所勤务制度运作中存在的问题及原因分析（一）各类警务模式均存缺陷，制约了公安勤务制度的真正落实。以上述的四种责任区警务模式为例：一是建立警长负责制的警务模式，因增加了管理 层，容易造成“所中设所”的现象，如关系处理不顺，容易使警务区之间产生矛盾，不利于 整体工作的展开。二是实行搭档式的联勤制，由于搭档对象较难确定，搞得不好，
5、会产生 互不服气的矛盾，造成警力内耗。三是专辟特业场所管理责任区，因特业场所散居各处， 所涉地域大，线长面广，工作顾此失彼；有时与所在地责任区民警工作上有交叉、重复， 一旦缺乏协作精神，会出现各自为政或争功夺利现象。四是一区一警的勤务模式，由于责 任区民警个体素质参差不齐，加上一区一警对传、帮、带工作的制约和影响，使相当数量 的责任区民警难以真正做到一警多能、一包到底，容易造成工作走过场和临时应付，案件 办理久拖不决、超期等现象，也不利于公正执法。（二）管理目标和考核标准的不完善，制约了公安勤务目标的全面实现。应该说从目前各地实施的责任区管理目标和量化考核的内容上看，对派出所和民警开 展各项公
6、安勤务活动具有重要的、直接的业务指导和工作导向作用。但面对开放动态社会 环境下的社会治安不断出现的新情况、新问题，公安工作也需不断地调整方略和内容，使我们原定的一系列的责任区管理目标、量化考核标准和办法随着时间的推移、工作方略与 内容的转移和变换，否则，会给公安工作带来一定的负面效应。1、制定的管理目标与实际工作内容不一致。派出所是公安机关最基层的实战单位，公 安机关的大量工作需要派出所去直接实施。但目前在个别专业部门与派出所之间存在着工 作不够协调的状况，如交巡警和派出所在目标管理和工作内容上基本处于一种互不联系的 脱节状态，经常出现交巡警和派出所民警之间各自为战、划地为牢而又互相交叉、互相
7、掣 肘、推诿扯皮的矛盾。尤其在农村，随着城乡建设的快速发展，乡村交通道路网络的不断 完善，原有的交警只处理国、省、县（市）道上的交通违章、事故的处置方法已显然不适 应现实的需要，对一些发生在乡村道路上的交通事故，交警不管，派出所不会管，处于脱 管状态。因交通事故没有得到及时处置而引发的治安、刑事案件和群体性闹事事件也屡见 不鲜，群众对此怨声载道，既损害了公安机关的声誉，也给社会治安秩序的稳定带来一定 的影响。2、有些具体的管理目标不切实际。如在私房出租管理中，长期以来实行一户一档的陈 旧的管理形式，既加大了责任区民警工作的压力，在实际工作中又发挥不了为现实斗争服 务的实际效果，平时通过出租私房
8、一户一档管理，真正抓获违法犯罪分子的微乎其微。又 如在对公共复杂场所、特种行业管理的检查上，现目标要求每月不少于一次，但实际工作 中，由于民警日常事务繁忙，稍有疏忽，即被遗忘，为了达到目标要求和不被扣分，要么 为了应付而草率检查，要么进行事后补查，流于形式，实效不大。 3、考核标准存在一定的错误导向。现在尚有不少地方在评价一个派出所和责任区民警的工 作实绩和效率时，都是以发案率、破案率、在逃率作为评判标准。但多年的实践证明， “三 率”的多少并不能真实反映犯罪现状，更不能客观反映公安工作的实际成效。有时，这种评 价标准为公安工作的宏观决策和微观行为提供了错误的导向，也是对现代犯罪学理论的一 种
9、歪曲。众所周知，产生犯罪的根源是社会问题，打击和预防犯罪涉及到社会治安的综合 治理，公安机关在打击与预防犯罪中只起重要作用，而非决定作用。用“三率”评价派出所 和民警的工作实绩与效率，无疑是在鼓励基层派出所和民警弄虚作假，造成案件“水份”增 加，隐案、漏案不同程度地普遍存在。再如在打击、管理、防范工作的考核上，因考核分 值由大到小依次排列，民警在案件侦破难度增大、打击高分难以取得或事倍功半的情况下， 就放弃大案、要案、难案，而多办几起一般的、简单的行政、治安案件，以达到与破案一 样的积分效果。（三）民警调处民事、治安纠纷案件精力牵制过大，干扰了公安勤务的正常实施。现行管理目标和考核标准中对群众
10、满意率作了非常严格的要求和限定，这对提高广大 民警的服务意识，切实为民排忧解难起到了积极的推进作用，尤其是 110 报警服务工作， 它在打击犯罪、调解纠纷、为民服务等方面发挥了显著的作用，业已成为公安机关的形象 标志，在人民群众心目中树立了崇高的地位。但派出所及其民警也为此付出了极大的精力 和心血，尤其是农村派出所民警被 110 牵制的警力越来越大，仅以民事、治安纠纷案件调 处为例，本来完全可以通过镇政法办、司法所和村调解组织处理的如邻里、生意、宅基地、 家庭、债务等引起的民事、治安纠纷案件，因群众拔打 110 报警，派出所不得不处警而先 予受理。而一旦受理后，群众以相信派出所处理为由，使案件
11、难移交，也不能移交，从而 大大牵制了责任区民警的精力，又常常使简单的案件复杂化。如新街派出所九九年度共受 理群众 110 报警和电话报警的民事、治安纠纷案件 412 起，七个责任区民警平均年调处民 事、治安纠纷案件 58.8 起，按平均办结一起案件化两个工作日计算，需要投入 117 个工作 日，几乎占全年工作量的三分之一。而真正够上立案标准作治安处罚以上的案件不到三分 之一。（四）专项斗争过于频繁，使民警正常的勤务活动难以实现。近几年来，各类专项斗争接二连三。基层派出所为了取得每个专项斗争的成绩，几乎 达到全所动员、全力以赴的程度，特别是责任区民警更是首当其冲。由于受时间、精力所 限，虽然在专
12、项斗争中取得了可喜的成绩，但这往往以牺牲其他基础工作为代价换取的。 值得注意的是，近年来，上级部门常常把几项专项斗争集中在同一时间段内部署，或者是 一次专项斗争还未结束，新的专项斗争又开始部署了，责任区民警感到工作节奏过快、压 力过大，因而常常产生顾此失彼和消极应付、厌战情绪。综观现行派出所勤务制度运行中存在的问题与不足，究其原因，笔者认为主要有以下 几个方面：第一、社会治安综合治理没有得到全面落实。近几年来，各级党委、政府已经把社会 治安综合治理工作提到了相当高的高度来认识，也取得了显著的工作实效。但是，由于市 场经济条件下经济结构、利益格局的调整以及人们的思想观念发生的变化，使得相当一部
13、分的基层治安保卫组织及其工作趋于弱化，导致诸如以上所述的安全防范、纠纷调解、违 法人员的帮教等项社会治安综合治理工作无法得到真正落实。第二、某些管理目标和考核标准的制定缺乏针对性。一是没有真正把握好公安部提出 的“确立派出所以管理、防范为主要任务，以发案少、秩序好、群众满意为目标，切实提高 管理、控制辖区治安的能力”的指导思想，在派出所工作框架的构思上仍沉湎于重打轻防上， 忽略了派出所与刑侦、交巡警等警种之间工作上的协调配合，由此产生了偏离派出所工作 主题的不良导向，影响了派出所工作实效的取得和公安内部整体合力的形成。二是坚持实 事求是的工作原则不够，延袭、照搬过去一些存有弊端的传统做法，制定
14、了某些不切实际 的管理目标和考核标准，开展一些对某一区域来说没有现实意义的专项斗争，使基层派出 所和民警左右为难，不得不应付了事。三是不虚心听取基层派出所和民警的意见和建议， 不善于及时总结和完善管理目标和考核标准，以适应不断变化着的实际工作的需要。第三、基层派出所的警力依然紧缺。以萧山市公安局的全部警力与所辖现有人口的比 例配备计算，只占常住人口的万分之五，这与西方发达国家的警力配置差距甚大，就是与 江苏、上海一带的警力配置相比，也存在着相当的距离。加上治安情况的日益复杂，工作 量及其难度的不断增加，使本已紧张的基层警力越发感到力不从心，只能维持面上的日常 管理，导致派出所相当一部分的工作因
15、警力不足而无法正常开展，有些深层次的业务工作 更是无从谈起，影响了基层派出所工作职能作用的完全发挥。第四、民警日常工作量成倍增长，导致顾此失彼。由于警力的严重不足和社会治安复 杂程度的日益加剧，以及公安工作环境的恶化趋势，使基层民警的工作量有增无减且日益 加重。仅以暂住人口管理为例，公安机关作为暂住人口的主管机关，责任区民警无疑具有 义不容辞和不可推卸的管理职责。但是，由于这几年来外来人口绝对数逐年上升，且流动 量大、变动快、居住分散等原因，导致责任区民警虽然在管理暂住人口上投入了大量的精 力，但工作效率较低，而且管理也常常仅限于登记做证的低水平上。因此对于如何发现线 索，物建隐蔽力量等深层次
16、管理大多缺乏精力。即使把大部分精力化在登记做证上，仍有 不少漏管失控。对此，不少责任区民警总是感到心有余而力不足，常常处于“不查不放心， 查查来不及”的矛盾心理中，使民警很少能静下心来去认真分析思考暂住人口如何向深层次 管理推进，如何为现实斗争服务等问题。第五、个别责任区民警的业务素质和协作精神不强。派出所工作的好坏，责任区管理 目标的能否实现，很重要的一面是取决于民警个体素质的强弱和团队的协作配合程度。现 在确有少数民警责任性不强，工作敷衍了事，实效不明显。有的民警源于指标、积分等原 因，或封锁信息，单独应付；或与已无关，不闻不问，缺乏同志间的工作协作和配合，有 的甚至产生内耗，造成不应有的损失。三、完善与深化基层派出所勤务制度改革的对策1、加快推进基层公安派出所工作重心的真正转移。要切实纠正基层派出所多年来“重打轻防”的倾向，把派出所打击刑事犯罪的职能主要 体现在通过加强防范和管理等基础工作，为破案提供线索、为打击提供对象上。基层派出 所勤务机制的运作，要在管理、控制上下大力气，把基础工作、防范工作、群众工作放在 派出所工作的首位，落实派出所治安属地管理责任制，强化派出所管理、防范
