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1、时期中央银行法律制度发展论（时期中央银行法律制度发展论（1812-1927）以政府主导下的制度生成过程为视角以政府主导下的制度生成过程为视角李永伟李永伟* *内容提要：内容提要：近代中国 1905 年的户部银行（大清银行）与 1908 年交通银行的出现，以及零星金融法规的颁行，从形式意义上标志着我国近代意义的新式银行和中央银行制度在政府被动的主导下开始起步。辛亥革命后，由大清银行演变而来的中国银行及交通银行在该时期仍然是国家银行群的中坚，但在因为困窘的财政状况而对国家银行只图利用却不加维护的环境中，二者已开始出现了市场化、商业化的转变，并逐渐拥有了可以号令全国金融市场的影响力。行业内的自治局面
2、成为了近代中国中央银行制度发展中的主要推动力，而弱势的中央政府在制度生成过程中却表现的力不从心。关关键词键词： ： 中央银行 政府主导 制度生成近代中国由官方设立或控制的管理金融市场、经理国库且控制货币发行的国家银行性质的金融机构为数极少，1905 年户部设立的户部银行（大清银行） 、1908 年邮传部设立的交通银行的出现，以及零星金融法规的颁行，从形式意义上标志着我国近代意义的新式银行和中央银行制度在政府被动的主导下开始起步，而缺失了内生动力的这一制度生成过程也就必然会显得有些生硬乃至最终变形。辛亥革命后，名为统一的实难以有效控制已陷入分裂的政治格局。清末新旧式银行并存并互相借力的发展局面，
3、在动荡的市场环境中也开始有了新的变化。由大清银行演变而来的中国银行及交通银行在该时期仍然是国家银行群的中坚，但在因为困窘的财政状况而对国家银行只图利用却不加维护的环境中，二者已开始出现了市场化、商业化的转变，并逐渐拥有了可以号令全国金融市场的影响力。行业内的自治生存和并无太大作用的政府成就了这一时期金融格局的两极拉伸局面。一、一、 时期的财政金融现实与国家银行的持续发展时期的财政金融现实与国家银行的持续发展消解了一个末世王朝的辛亥革命并没有带来安定的政治环境，但清末以来形成的金融格局却被持续动荡的社会打破。除外国银行势力随着时间与各国在华政治力量的起伏有所消长之外，国内三大金融势力（票号、钱庄
4、、新式银行）的市场比例与影响也在发生明显的变化。辛亥革命后，伴随着西方国家在华势力范围的形成，受政治影响极大的外国银行也开* 李永伟：武汉科技大学法律系讲师，中南财经政法大学法学院博士生。始了经济控制范围的争夺。据不完全统计，截止 1926 年底，共有 50 余家外国银行在华活动，其中英国 4 家，美国 5 家，法国 3 家，日本 30 多家及其他各国 7 家等1。而曾经引领中国金融时尚的山西票号在遭遇战争破坏、经营组织与经营理念落后等原因的影响下，由1911 年的 26 家减至 1921 年的 4 家2，已开始从近代中国的金融舞台上退场。而钱庄业（特别是上海一带）由于新业务的拓展及所处地理优
5、势，在经过了战时短暂的停顿之后开始取代票号进入自己的“黄金时期” ，占据了国内金融机构业务的最大份额，并握有票据交换与清算的主动权。1912 年到 1926 年，以上海南北市共计，新设钱庄 105 家，资本总额由 106 万余两增至 1341 万两3。而新式银行在多种因素催生下出现了不正常的快速发展现象，1912 年到 1927 年间新出现了 186 家4。中国银行（前大清银行） 、交通银行在这一阶段仍然是中央银行制度的主体和政府财政的支柱。仅以数量而言，时期全国金融市场得到了极大的膨胀，进入了一个短暂的繁荣时期，再加上同期值得一提的国币改革，可以看出近代中国银行制度尽管问题尚多却在不断进步。
6、其主要原因除了近代社会在不断的变革中逐渐觉醒，观念渐开之外，实业的发展与财政背景成为了两大刺激因素。第一次世界大战对中国近代实业的影响在国内尚有争论5，但进步却是明显的事实。1913-1915 年全国平均每年注册的工厂为 41.3 家，比战前 1903-1908 年增加一倍；1916-1919 年更是达到了 124.6 家6，增加了近 6 倍。资本额亦大幅上升，1912 年到 1927 年的16 年间，历年创办资本额在 1 万元以上的工矿企业总数为 1984 家，资本总额为 45895.5万元，而 1840-1911 年的 72 年间同类数据是 953 家，20380.5 万元7。然而的财政背
7、景却为该时期银行业的发展增添了几丝阴影，但也道出了几份真相。对因财政亏空而大量发行的政府公债的投机成为了很大部分银行的主业，因而钱庄与银行在大量开设的同时其倒闭数目也大的惊人，极端恶化的政府财政造就的内外债经营是金融市场异常发达的一个不可忽视的原因。据统计， 16 年共发行公债 27 种，发行额为 6 亿 2 千万元8；同期中央及地方军阀共借外债 12 亿 7 千多万元，实收 9 亿 2 千多万元9，而内债的 1/2 与外债的 1/3 用作了国内的军政费用。包括中国银行和交通银行在内的银行界大都大力经营于此，此外另有对政府财政的大额垫款，因而该时期银行业的快速发展与实际业绩也就变得不那么正常了
8、。二、政府对国家银行统一发行制度的建设努力二、政府对国家银行统一发行制度的建设努力1 中国近代金融史编写组：中国近代金融史 ，中国金融出版社 1985 年版，第 125 页。 2 黄鉴辉：山西票号史(修订版)，山西经济出版社 2002 年版，第 500 页。 3 中国人民银行上海市分行编：上海钱庄史料 ，上海人民出版社 1960 年版，第 188-191 页。 4全国银行年鉴A7-A8 页，转引自张郁兰：中国银行发展史 ，上海人民出版社 1957 年版，第 51 页； 而另有统计数据为 313 家，见杜恂诚：民族资本主义与旧中国政府（1840-1937） 附表，第 503-522 页， 上海社
9、会科学出版社 1991 年版，前后差距甚大。 5 杜恂诚：民族资本主义与旧中国政府（1840-1937） ，上海社会科学出版社 1991 年版，第 106-159 页。6 陈真等编：中国近代工业史资料第一辑，三联书店 1957 年版，第 14 页。 7 杜恂诚：民族资本主义与旧中国政府（1840-1937） ，上海社会科学出版社 1991 年版，第 106 页。 8 千家驹：旧中国公债史资料 ，中华书局 1984 年版，第 10 页。 9 徐义生编：中国近代外债史统计资料 ，中华书局 1962 年版，第 240 页。成立后对于统一币制和统一发行的认识与前清显然是一致的，因而承继了清末的币制改革
10、，并有相应法规出台。尽管进步是明显的，但由于中央政治权势的虚弱，财政收支的艰难与国内地方军阀间不断的战事，致使货币市场的改革并未完全结果。另外中外大小银行纸币发行紊乱，无准备发行也过于严重。尽管中国银行、交通银行被重新定义为承担更多中央银行职能的特权国家银行，但商办色彩已经加重并意欲逃离政府控制的两大银行并未能在制度的规制下起到预计的作用。民国初年，世面流通多为旧发银币且种类不一，对国家银行集中发行极为不利。当时国内财政界有多种改革币本位制的意见，熊希龄在 1914 年 1 月 17 日的国务院财政讨论会上说：“中国以银为本位虽与世界大势不合，然恶本位尤胜于无本位。政府意欲以最短之时间谋币制之
11、统一。今日市面通行之旧币大约有二万万余元，宜设法利用，以为暂时之媒介。 ”1随之 1914 年国币条例 （1914 年 2 月 8 日）及其施行细则得以公布，对国币单位与重量（第 2 条） 、种类（第 3 条） 、成色（第 5 条）及流通办法（第 6-12 条）作出了明确规定，并宣称“国币之铸发权专属于政府” （第 1 条） ，试图对货币发行市场也进行统一，堵塞地方及私人的铸币权。辅行的国币条例施行细则更是详细规定“凡公款出入必须用国币” （第 1 条） ，旧有各官局所铸发之一元银币政府以国币兑换改铸（第 2 条） ，而以往通行之旧银角旧铜圆旧制钱政府以国币收回改铸（第 3 条） ，凡在中国境
12、内以国币授受者无论何种款项概不得拒绝（第 8 条）2。承担了整顿货币市场、准备集中发行的中国、交通银行，在推行国币兑换旧币中也起到了一定的作用，如 1915 年 7 月，中交两行曾致函上海钱业公所收兑龙洋，取消龙洋行市以推行新币，1919 年 6 月 11 日上海钱业公会决议取消鹰洋行市，只开国币。至此外币在国内市场的地位急剧没落，银元行市得以统一，国币成为流通主币，因而在当时甚至被称为“中国铸币历史上唯一成功的银币”3。1928 年有数据统计，全国流通各种银币共 7.8456 亿元，新国币达 5.9234 亿元，占到了 80%以上。4国币条例的实施对于中交两行顺利行使央行职能，集中纸币的统一
13、发行，掌握货币市场并稳定金融提供了一种可能，因而有着重大意义。银币得以基本统一，但纸币（兑换券）发行市场却是另外一种完全不同的情况，政府特许银行、商办银行、各省银行号大都可以发行兑换券。以 1917 年为例，国内银行发行纸币为 2.17 亿元，其中政府特许银行发行额占 42.24%，商办银行为 1.11%，各省银行号占56.65%5。除了中国、交通、殖边银行等国家特许银行外，商业银行诸如中国实业、中国通商、中国农工、中国恳业、浙江兴业、四明商业、北四行联合准备库（盐业、金城、中南、大陆）等都有纸币发行权，而历年在华发行纸币的外国银行也有 21 家之多（如麦加利、汇丰、德华、横滨正金、华俄道胜、
14、东方汇理、花旗、荷兰银行等）6。国内因地方割据导致1 中国人民银行总行参事室编：中华民国货币史资料（1912-1923） （第一辑） ，上海人民出版社 1986 年版，第 86 页。 2 蔡鸿源主编：民国法规集成第 22 分册，黄山书社 1999 年版，第 81-85 页。 3 中国银行行史编辑委员会编写：中国银行行史（1912-1949） ，中国金融出版社 1995 年版，第 51 页。4文史资料选辑 （第十五辑） ，文史资料出版社，第 162 页。 5 永祚：吾国中外银行发行纸币之统计 ， 银行周报第 113 号，1919 年 8 月 26 日。国库难以统一的局面，直接导致了地方官设银行号
15、在军阀强制下滥发纸币以冲抵财政亏空，湖北的官票、山西的晋钞、东北的奉票等为其典型1。纸币的发行终整个时期没能得到统一。中国银行和“与中国银行同具中央银行性质”2之交通银行在其则例中先后被赋予了特许发行兑换券的权力，并负责收兑旧发兑换券之责，以中行特别兑换券直接收兑计，1914 年 7 月 1 日到 30 日就曾收回滥币31645504 元3。为尽快遏制纸币市场的混乱，集中由国家特许银行统一发行，颁布了取缔纸币条例 （1915 年 10 月 22 日） ，规定“凡官商银钱行号发行纸币除中国银行外均依照本条例办理” （第 1 条） ，在该法颁行之后新设之所有银钱行号或已设立但未发行纸币者不得发行（
16、第 2 条） ，之前“业已设立之银钱行号有特别条例之规定准其发行纸币者于营业年限内仍准发行，限满应即全数收回” （第 3 条） ，无授权发行者自本条例规定之日起“以最近三个月平均数目为限不得增发并由财政部酌定期限”陆续收回（第 3 条） ，并定下规则，所有有发行权的银钱行号应“每月制成发行数目报告表，现款及保证准备报告表，详报”财政部备案（第 5 条） ，财政部可随时派员检查其各种帐册单据（第 6 条）4。中国银行在革命后即被指定为主要行使央行职能的国家特许银行，中国银行兑换券早在 1913 年 1 月 5 日公布的中国银行兑换券暂行章程中就被规定可用于：“（甲）完纳各省地丁钱粮厘金关税， （乙）购买中国铁路轮船邮政等票证及交纳电报费， （丙）发放官俸军饷， （丁）一切官款出纳及商民交易。 ”5已俨然具有了独家发行的央行气势。随之三个月后公布的用以指导中国银
