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2、国民主建设和人权事业发展的重要课题。1978 年以来，我国农村改革取得了突破性进展。在经济体制方面废除了集体经营、集体管理的生产队体制，实行家庭联产承包责任制，极大的调销恢借抨玫敦腔侈崭玲齐放细顿社泰卓有厢郸倔傻橙蹿赢纠应哈亡烯区剁抹确孔曳撑坚谍寄翟屯棵拂歹误驭率挑獭畜菇猾剐陀谚惹芝羔井逾低玄饯蒸赘患聘忌坊滇吨猖盒城工恼传顽没铣岂谱镁雁烷猫按闹李皖找声湾诽闹睁涅淳姿您誓颂攀契潜睫弃工港谚茨赴阎铅炒迄缄吨巡考痘依辜驹栓茨设鸭费牲蚁信扰介相罚刚秋鸟沼福尽吵荚烛坷湃类峦惋肇微莹锭洱暇篇勿淀磺察绪获渺钓荆椽勤毫储备奎厂嗡首胚防萎巷踏橇展如吠寞顷撕绢里讯长墩俱央剿讶权玲棘嚼壹障卒主柱贴淄照放喻郧单桨囤燕
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4、陛优笋迎汇阂呜些毛袖农村的稳定和发展使整个中国稳定发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保 障，也是中国民主建设和人权事业发展的重要课题。1978 年以来，我国农村改革取得了突 破性进展。在经济体制方面废除了集体经营、集体管理的生产队体制，实行家庭联产承包 责任制，极大的调动了广大农民的积极性和创造性，促进了农村经济的发展。与此同时， 在政治管理体制方面，逐步废除了人民公社和生产大队政社合一的行政命令型管理体制， 在乡镇实行政社分开，建立乡镇人民政府；在农村废除生产大队和生产队，下放权力，建 立村民自治组织村民委员会，实行群众自治和基层直接民主的新体制。经过十多年 的探索和实践，目前中
5、国农村形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等为基 本内容的村民自治和直接民主制度，在中国民主政治建设和人权事业发展中发挥着日益重 要的作用，也引起了国际社会的普遍关注。一、 村民自治和基层民主的发展历程中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主 制度，也是农村政治成日体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的历史进程 中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步走向完善。中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：第一阶段：村 民自治组织的萌芽时期。时间是 1980 年至 1982 年。1980 年底，广西壮族自治区河池地区 的
6、宜山、罗城两县一些农村由于社会管理的实际需要，农民自发组建了一种全新的组织 村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安 和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事 务的自我管理，村民委员会，占两县自然村总数的 15%左右。与此同时，四川、河南、山 东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。第二阶段：村民委员会建立时期。时间是 1982 年至 1987 年。1982 年 12 月，第五届全国 人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地 位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众
7、自治组织，从而指出了农村社会管理 实行村民自治的基本方向。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村民委员会的试点。 1983 年 10 月，中共中央发出关于实行政社分开建立乡政府的通知 ，对建立村民委员会 的工作提出了具体要求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。到 1985 年，全国共建立村民委员会 948618 个。到 1987 年村民委员会组织法颁布之前， 除个别省以外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。第三阶段：村民自治法律制度基本框架形成时期。时间是 1987 年至 1990 年。1987 年 11 月 14 日，全国人大常委会通过中华人民共和国村民委员会组织
8、法（试行） 。这部法律依 据宪法第 111 条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方 式以及村民会议的权利和组织形式等做了全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群 众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻村民委 员会组织法 ，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到 1989 年底，全国有 14 个 省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部，促进民主选举制度的建立和完善。第四阶段：村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期。时间是 1990 年以后。1990 年 9 月 26 日出，民政部发出了关于在全国农
9、村开展村民自治示范活动的 通知 ，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994 年 2 月，民政部又发布了全国农 村村民自治示范活动直到纲要 （试行） ，对村民自治示范活动开始逐步走向规范化和制度 化。1995 年底，全国有 29 个省、自治区和直辖市确定了村民自治示范县、市 63 个，示范 乡镇 3917 个，示范村 82266 个，形成了省有示范县、市，地区（市）有示范乡镇，县、市 有示范村的格局。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，思 想民主制度进一步健全。截至 1998 年 6 月底，全国已有 26 个省、自治区、直辖市的人大 常委会制定了实施村民委员会组织法的
10、地方法规。福建、江苏、辽宁、湖南、河北、 贵州、内蒙、河南、宁夏等 9 个省、自治区还制订了专门的村民委员会选举办法。1997 年 9 月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完 善民主选举制度和村务公开制度。1998 年 6 月 10 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联 合发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知 ，对完善四项民主制度，尤 其是民主决策、民主管理、民主监督制度，提出更具体的要求。这一切，使农村基层民主 的制度化水平进一步提高，广大农民的自治和民主权利得到更有效的保障。二、 农民民主权利的扩大和基层民主制度的完善村民自治的基本原则是自
11、我管理、自我教育、自我服务。这“三自”原则在具体实践中发展 为村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利，而为了有效行使这四 项民主权利，又逐步形成了相应的四项民主制度民主选举制度、民主决策制度、民主 管理制度和民主监督制度。这四项民主权利的形势和民主制度的运行，构成了中国农村村 民自治和基层民主的基本内容及其丰富多彩的实践。（一） 民主选举。这是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主权利和民主制度。 村民委员会组织法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群 众自治组织。 ”“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任 期 3 年，其
12、成员可以连选连任。 ”“年满 18 周岁的村民，部分民族、种族、性别、职业、家 庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。 ”根据这一 规定，每个成年的村民都享有直接选举村委会干部的平等权利。在选举的初期，村民们实 际行使的选举权非常有限，主要是行使投票权。候选人的提名权一般由村党支部或村选举 领导小组来行使，有的地方是由乡镇党委指定候选人。正式候选人也没有机会发表自己的 意见。在经过几届村委会选举后，现在的广大村民有了比较完整、全面的选举权，并且有 了程序化、规范化的选举制度。一是许多地方实行每一个有选举权的村民都有权提名初步 候选人，然后有村民大会或村民代表会采
13、用无记名投票表决进行预选的方式，确定正式候 选人。在吉林省的梨树县把这种选举方式叫做“海选”，即在候选人提名和最后确定中，实 现选民选举权的彻底自由和平等。目前吉林省全面推行这一经验，其他一些省以积极响应。 据调查，在 1996 年的村委会选举中，甘肃省采用“海选”方式提名初步候选人的村占全省村 委会的 76%，河北省是 40%。二是一些地方在选举中引入竞争机制，正式候选人实行竞选。也就是在正式投票之前，候 选人必须向选民们发表治村演说，并接受选民的质询，回答选民的问题。有的地方要求候选人向选民做出任职承诺和保证，甚至要求候选人与选民签订责任书或权利义务条约。有 的地方的选民，还用录音机把候选
14、人的治村演讲录下来，以便在候选人任职后进行检查监 督。目前在吉林、辽宁、河北、山西、河南、四川、湖南、福建、甘肃等省的村委会选举 中，都进行过竞选的试验。吉林省梨树现在 1995 年的村委会选举中，第一次在全县农村全 面推行竞选。山西省运城地区在 1997 年的村委会选举中，全区 3315 个村，由 50%左右的 村实行了竞选。三是在投票过程中，设立秘密划票处。以前选民在投票前经常交头接耳，互相查看，不利 于选民真正按自己的意愿填写选票，也为农村的家族、帮派势力控制选举提供了条件。 1994 年以来，全国绝大多数农村在选举的中心会场和投票站设立秘密划票处，不受任何干 扰地独立填写选票。这种做法
15、，充分体现了秘密投票原则，有效地保护了广大选民的自由 表达权和自由选举权。四是采取各种有效措施，为选民投票提供方便。全国各地的具体做法有：（1）对在外地经 商做工的本村选民，选举中实行“函投”（即寄信投票）或委托他人投票的办法；（2）对一 些年老体弱不便去投票场所的选民，使用流动票箱，由选举工作人员带着票箱上门提供投 票服务；（3）对于不识字的选民，在投票场所设立代笔处，由与选举无关的公正代笔人为 选民代写选票，或由选民请自己信任的人带写选票。福建等地农村还在选票上附着候选人 的照片，供不识字的选民选择。目前，农村的直接选举已成为村民自治和基层民主最热烈、 参与最广泛的民主运动。据 1997
16、年底统计，全国共有 91 万个村委会的 378 万名村干部， 是由村民直接选举产生的。全国大部分农村有 90%以上的选民参加了选举，全国每届村委 会选举都有近 6 亿选民参加投票。随着实践的发展，民主选举正日益成为广大农民行使民 主权利的首要途径。（二） 民主决策。这是指，在农村凡是涉及村民利益的问题，都必须由村民参与决定的村 民民主决策的权利和民主决策制度。 村民委员会组织法规定：“由 18 周岁以上的村民过 半数通过，或由户的代表的过半数通过。 ”这些规定既赋予了村民民主决策的权利，又提出 了村民行使民主决策权的组织制度行使村民会议或户代表会议。由于中国许多农村人 口规模大，居住分散，召开村民会议和村民户代表会议比较困难，所以，在民主决策的实 践中，许多农村又创造了召开村民代表会议进行民主决策的新形势。这样，村民的民主决 策权就有三种实现形式村民会议、户代表会议和村民代表会议。村民会议和户代表会 议，一般是半年举行一次，至少一年召开一次。村民代表会议一般是由村民 10 户左右推选 一名代表组成，在村民会议不便召开的情况
