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1、欧洲申诉专员制度对我国信访工作的启示欧洲申诉专员制度对我国信访工作的启示刘建军申诉专员制度(Ombudsman)起源于瑞典,后传入北欧其他国家,二战后遍及欧洲并扩展到美洲,亚洲,非洲的一些国家和地区,对世界近现代申诉监督制度的发展产生了重要影响.考察欧洲申诉专员制度,对我国信访制度的进一步完善和发展具有一定的启示意义.一,欧洲申诉专员制度概述世界上最早建立申诉专员制度的国家是瑞典.l809 年瑞典宪法规定”由议会选举产生申诉专员,作为议会代表监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力,基于个人私利或其他原因违法,未履行与其职务相应职责者进行追诉”,申诉专员
2、制度由此诞生.20 世纪以来,同类制度(在一些国家又被称为行政监察专员制度)陆续在其他欧洲国家出现,且呈逐渐加快增多趋势.如,芬兰 19l9 年,德国 l949 年,丹麦 1955 年,挪威 l962 年,英国 1967 年,法国 1973 年等.(一)申诉专员的主要职责.虽然各国设立的申诉专员机构名称各有不同,职责范围也有所差别,但其主要职责是共同的,即监督政府及其他公共机构的执法守法情况,防止并纠正公共机构对公民个人作出有失公正的行为,保护民众权利不受侵犯,同时促使政府不断改善公共管理,加强行政公开,使公务员以一种更有责任感的态度面对民众.因此,申诉专员往往被称为公民的”保护人”.申诉专员
3、由议会选举产生,对议会负责.有关申诉专员的职责被明确列入宪法,并且由立法机构通过法案创设,或是在法律中予以规定.申诉专员一般拥有以下权力:1.调查行政行为是否违法或有失公正.申诉专员通常应公民投诉而对公共行政机构进行调查.有时也可以在未收到投诉的情况下,通过新闻媒体等途径发现政府侵害公民权利的情况自行决定启动调查.2.如果调查结果表明行政行为确属失当,则提出纠错建议,并告知政府机构和投诉人.申诉专员通常不具备对行政机构的强制约束力,他只是在彻底调查的基础上提出纠错建议.如果建议未获采纳,则向立法机构报告.申诉专员通过每年向议会提交工作报告和经常向各行政机关提出改进管理的建议等形式,反馈信息,发
4、表意见,为立法70?砖完?2009 年第 12 期对我国信访工作的启欧洲申诉专员度机关制定法律,行政部门制定政策提供依据,发挥了弥补现行法制的疏漏,改善和加强国家法制建设的作用.所以,申诉专员又被誉为法律的”守护者”.此外,这项制度还被推广到社会更广泛领域.有些国家设立申诉专员只是为了解决某些特定方面的问题,赋予申诉专员特定的职责,处理信息,警务,武装力量,医疗服务,环保,民族事务等问题.如,瑞典设立了公正交易申诉专员,男女平等申诉专员等,英国设立了警察申诉专员,卫生申诉专员等.近年来,作为民主化举措的一部分,有些国家把申诉专员的职责界定为改进人权状况,设立人权专员,负责调查处理公民投诉政府侵
5、犯人权的案件,积极开展促进人权文化的教育工作.(二)申诉专员的机构设置.欧洲申诉专员的机构设置根据各国实际大致有三类.一是在中央和地方均设立工作机构.如,德国,在联邦议会设立申诉委员会,是议会专业委员会之一,由 29 名议员组成,主席称为申诉专员,另有 85 名工作人员协助议员工作,州,市(区)各级议会均设有此类机构.二是仅在中央一级设立工作机构.如,瑞典,芬兰,挪威,丹麦,西班牙等国.三是在中央设立工作机构,同时在地方设立派出机构.如,l973 年,法国建立了申诉专员(又称行政协调员)制度,除在巴黎设立协调员总部外,各省全部派有协调员驻省代表,驻省代表的工作是志愿性质的,多数由退休公务员担任
6、,少数由在职公务员兼任,由协调员每年审定任命一次.1995 年,比利时开始设立申诉专员工作机构(称为联邦议会监察局),监察局在全国六个大区(相当于我国的省)设有工作室,监察局每月两次派人去工作室接访或取信件.各国一般设立 1 名申诉专员,也有国家设立多名的,如芬兰设有 3 名,瑞典设有 4 名,分别独立向议会报告工作.申诉专员办公室(公署)设有多个工作部门,分别受理某一方面的投诉.(三)申诉专员的工作程序.1.接受公民投诉和控告.任何公民都可通过写信,发电子邮件或走访等形式向申诉专员投诉.要求投诉必须有书面材料,且必须署名.有的国家(如挪威)要求投诉人必须先到有关部门投诉未果,才能向申诉专员投
7、诉.2.立案调查.申诉专员对公民投诉案件进行初审后,将其分为拒绝受理,移交其他机关处理和立案调查等三类情况.立案调查的案件除来源于公民的投诉外,还包括申诉专员自己主动从报纸,广播,电视等媒体中发现政府及官员的违法违纪线索,然后展开调查.被投诉机构要向申诉专员提供资料,做出陈述.申诉专员在履行职责所必需的情况下,有权进入任何建筑物,浏览所有数据库,获得一切资料.开展调查通常要充分听取双方当事人的意见,或举行有关的听证会.调查结束后,申诉专员要向投诉人和被投诉人反馈调查结果.有时,申诉专员还要将调查结果在媒体上进行公布.3.案件处理.案件查清和定性后,申诉专员主要采取调解,建议,批评和起诉等方式做
8、出处理.申诉专员的意见虽然不具有强制力,但一般情况下行政机关都能尊重并积极采纳其意见.如果意见不被采纳,申诉专员可以通过向议会提交特别报告或向新闻媒体通报等形式施加影响.对重大违法行为.有的国家(如瑞典)申诉专员可以提请检察官向法院提起公诉,但很少使用.(四)申诉专员的工作特点.1.地位的法定性和权威性.各国申诉专员开展工作均有明确的法律保障.除议会外,任何人无权将其免职,只有发生严重违法行为时,才能被罢免.在职期间一般享有大法官的待遇.在获取调查证据方面,有权要求任何与调查内容有关的人员和机构予以配合,提供相应材料,甚至国家机密材料也不能例外.同时,申诉专员还可就某些问题主动展开调查,目的是
9、修正制度上的缺陷,促使政府加强管理.2.资质的特定性.对申诉专员的选拔,极其注重其个人的道德品行和社会声望,必须是律师或法官出身,接受过良好的,系统的法律培训,有丰富的行政工作经验.多数国家还要求不得兼任议员,不得参加任何党派.申诉专员对其办公室工作人员也有严格的素质要求,一般要从事过律师或法官的工作.3.职权的独立性.申诉专员制度最至关重要的基石是他相对于行政部门的独立性,以追求最大公正为最高工作2009 年第 12 期?二亏免?71目标.为了保证调查和建议的可信度,申诉专员必须保持其地位的客观中立.在欧洲,申诉专员及其工作机构都独立于政府机构,独立开展工作,不受任何部门的管辖.即使对议会负
10、责,也相对独立,议会不能干预申诉专员的工作,也不能向申诉专员提出要求.4.监督对象的广泛性.除议会和议员外,申诉专员的监督范围几乎涵盖了所有的行政机构及其公务人员.有的国家(如芬兰,瑞典,德国等)管辖范围还包括法院,法官,军队,军官,甚至内阁成员和总统.在这些国家里,对不服判决的投诉,申诉专员可以受理,但不能推翻法院的判决,只能对法院的判决产生影响.5.受理投诉事项的特定性和时限性.申诉专员受理的投诉事项都有严格的范围和时限要求,属于其职责范围内的事项,会迅速而负责地办理,不属于其管辖范围的,则明确表态不予受理,告知投诉者应到其他机构投诉.受理公民投诉都具有一定的年限要求,而不是无限期投诉.如
11、,丹麦要求投诉事项必须发生在 1年之内,瑞典要求 2 年,芬兰要求 5 年等.6.工作方式的灵活性.申诉专员的职责是以非司法手段纠正不当行政行为,其处理方法简易,迅速,灵活,经济.申诉专员既可以通过受理公民投诉,也可以通过主动调查来开展工作.申诉专员有权要求有关部门协助调查,也有权委托某一专职机构进行调查.对调查处理结果,可以向社会公众或新闻媒体公布,也可以向法院提起诉讼,还可以就不良行政的情况和补救建议向议会提交特别报告.二对我国信访工作的启示虽然欧洲国家的政治制度,文化渊源和社会法制基础与我国有很大不同,但其在确保法律的正确实施,保障公民权益,化解社会矛盾,巩固执政基础等方面的一些成功做法
12、,值得我们借鉴和参考,这对进一步做好我国新时期信访工作也是有益的.(一)应把切实维护好人民群众的根本利益作为信访工作的出发点和落脚点.欧洲国家设立申诉专员的本意,就是从保护公民权利的角度监督政府依法履行职责,通过有效监督政府执政行为,及时纠正发生的错误,维护公民的合法权利,同时致力于法律和制度改善,避免错误再次发生,从而达到保证法律执行,维护公民权利,化解社会矛盾的目的.我国信访工作作为国家监督体系的一个重要组成部分,作为公民申诉的一条重要途径,是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作,承担着切实维护群众合法权益,及时反映社情民意,着力促进社会和谐的目标任务.因此,必须坚持科学发展,以人为本理念
13、,不断拓宽社情民意反映渠道,健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善矛盾纠纷排查化解机制,推动解决群众最关心最直接最现实的利益问题,维护群众的合法权益,以最大限度地增加社会和谐因素,减少不和谐因素.(二)应把推进科学执政,民主执政,依法执政作为信访工作的重要任务.欧洲国家大多具有深厚的法治精神和以人为本的理念,不论在决策之前还是决策执行中均能畅开大门广泛听取公民的意见,并严格按照法律和制度行事,申诉专员作为法律的“守护者”和公民的”保护人”,起到了十分重要的推动作用.我国在推进依法治国,加快法制化建设进程中,信访工作应积极发挥作用,监督政府部门依法行政,促进法律和政策不断完善,保障群众参政议政
14、权利.一是从信访渠道及时发现问题并有72?砖克?2009 年第 12 期性地提出改进意见,督促各级各部门纠正错严格按照法律和政策办事.二是建立健全社定风险评估机制,督促各级各部门在作决策,策,上项目,搞改革时,重视和听取信访部门见建议,着力从源头上预防和减少信访问题的.三是进一步完善人民建议征集和舆情汇集制尊重民意,吸纳民智,以便及时改进工作,完策.(三)应把建立具有相对独立,专业,透明的运则作为探索改进信访工作的重要内容.欧洲申员在国家政治体制中的地位较为超脱,人员的素质也很高,通过对投诉事项独立的,全面的作出的分析和判断,一般较为客观公正且合情.同时,申诉专员的工作十分透明,不仅其工果有赖
15、于媒体支持,而且也把自身置于媒体监下.因此,申诉专员的调查和建议无论对官员对民众,都具有公信力和说服力,能够得到各同,从而树立了工作权威性.我国的政治体制情与欧洲国家不同,信访工作监督很大程度上仍属于政府内部的自我监督,信访工作的独立公开性相对较弱,在一定程度上影响了信访工督作用的发挥.近年来,许多地方为了提升协调解决信访问题的能力,选择把信访工作机构设置在党委系统,对于提高相对行政部门的独立性和工作权威起到了至关重要作用.同时,信访问题受到了媒体和社会各界的普遍关注,也为信访工作机构与媒体合作以及吸收公众参与提供了契机.因此,在新时期探索改进信访工作的过程中,借鉴申诉专员制度的成功做法,建立
16、相对独立,专业,透明的工作运行规则显得十分必要和可能.(四)应把进一步完善工作机制.巩固大信访格局作为推动信访工作发展的重要举措.申诉专员制度能够在欧洲国家取得良好效果,一方面在于其工作运行机制受到各国宪法和法律的有效保障,另一方面也在于申诉专员能够对投诉事项展开充分,全面,深入的调查,并向有关行政部门提起有效的纠错建议.党中央,国务院历来高度重视信访工作.2004 年,党中央审时度势,建立了中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议工作机制,2005 年修订的信访条例1:12007 年下发的中共中央,国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见,均明确要求各级政府必须建立”统一领导,部门协调,统筹兼顾,标本兼治,各负其责,齐抓共管”的信访工作格局,为做好新时期信访工作提供了法律和机制保障.在当前社会矛盾多发和信访形势依然严峻的情况下,各级各部门更应进一步树立信访工作责任重大的观念,完善信访联席会议制度,巩固信访工作大格局,探索以群众工作统领信访工作的办法,不断推动信访工作向前发展.同时,作为直接受理信访事项的信访部门,虽然不具有直接调查权,但被赋予了对有权处理信访事项机关的督办权和提出”
