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1、农村社会工作的策略与方法农村社会工作的策略与方法 如何实现在 2020 年全面消除贫困的战略目标，是当前中国社会从政府到民众普遍关注的重大社会发展议题，也是 7000 万仍然处于贫困生活中的中西部欠发达地区群众需要共同面对的重大社会问题。在这一轮新的扶贫攻坚的战略追求中， “精准扶贫”作为反贫困的新举措，在突显政府解决贫困问题的决心和态度的同时，也提出了怎样才叫做扶贫中的“精准”和怎么做到精准扶贫，以及谁来做的问题。从当前“精准扶贫”战略的实施情况来看，如何避免在新的扶贫攻坚中出现急于求成和简单化的偏差，防止因行政性的干预和各种外来资源的输入而使受援者产生对政府资金、社会帮扶的依赖，就成为反贫
2、困行动中理论探讨、政策研究和实务推进等各个层面开展精准扶贫工作必须要考虑的基本问题。本文以内源发展的社会政策理念为核心，把精准扶贫工作方略的实施放到发展型社会政策的理论分析框架中，探讨在农村贫困地区开展反贫困的农村社会工作的策略和方法，以期对正在全面开展的“脱贫攻坚”行动提供一点建议。“内源发展”概念早在 20 世纪 70 年代末就已出现，而作为一种新的发展理念进入社会发展的理论和实务领域，并引起各国关注的原因，是 20 世纪的 80 年代初期联合国教科文组织发起的一项研究计划：“对促进适应各国社会实际和需要的内源发展和多样化发展过程的社会文化条件、价值体系以及居民参加的动机和方式进行研究”。
3、这一研究从历史和现实两方面总结二战以后新独立的发展中国家现代化发展的经验教训，对各种关于社会发展的现代化理论和实践进行梳理，对它们的局限进行分析批判，特别是在各种现代化的话语系统下，后发现代化国家追赶型社会发展模式带来的不良后果进行反思而提出的新发展战略和政策思维。按照这种新发展观， “一个社会不能完全照搬另一个社会的发展模式，每一个国家都应根据本国的资源、需求、文化特性、思维结构和行动方式”， “找到适合其发展的模式和风格”1来确定自己的发展道路和政策路径，运用内源发展战略来解决自己发展中的问题。而所谓“内源发展”的理念强调的是“发展是人民的发展。人民的发展最核心的是人民的创造力和自主性的提
4、高，它们必须是来自于人民的生活、自己的文化和从中形成的知识体系和价值观。 ”2因此， “内源发展”的理念，是把发展看作“生长的人自己的一种行动”3 ，强调各民族在解决发展时，应该是一个“由人自己并为自己来完成的发展过程”， “把发展的各种目标、道路、方法和所使用的技术等方面的考虑都归集到人的整体和统一体中去”1 。内源发展观的提出，将解决社会发展问题的焦点，集中到了人的主体性在发展中的地位和作用上，为发展中国家开展反贫困行动提供了重要的哲学理念。对发展中国家摆脱他们对西方现代国家的依附性，探索自主发展道路产生了重要启示。但是，过于哲学化的讨论，使这一理念往往陷入逻辑应然的理想状态，而在实践上限
5、制了内源发展理论对人们开展政策思考的社会想象力。随着20 世纪 90 年代末阿马蒂亚森的以自由看待发展一书的出版，以发展人的真实自由为目标的“可行能力”理论，使内源发展的抽象观念能够具象为由各种“工具性自由”，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保护所组成的个人主体性所需要的实质自由，使这一发展观念的内涵得到了极大充实，其外延也扩展到实现人的主体能力的获得所需要的条件。在他看来， “这些工具性自由能帮助人们更自由地生活并提高他们在这些方面的整体能力。 ”4而获得了这些“工具性自由能直接扩展人们的可行能力”，并通过它们的“相互联系及互补性”而“相互强化”4 ，能够增强人们应对现代化
6、背景下市场经济体系不断扩张挑战的主体性。这将使我们在考虑发展政策时具有更广阔的视野，并在建构以内源发展为内涵的反贫困行动体系时具有更深刻的实践意义。在整个 20 世纪 90 年代的发展中，发展型社会政策形成了由众多理论观点和实际行动支持的研究谱系。这个谱系既包括了前面所提及的阿马蒂亚森的可行能力理论，也包括了安东尼吉登斯的社会投资战略、詹姆斯梅志里的可持续生计理论、迈克尔谢诺登的资产建设理论、艾伦沃克的社会质量理论等一系列具有重大社会政策创新意义的研究方式和方法论。这些理论的焦点都集中在以积极的社会政策干预穷人的生计过程，围绕着社会资本和人力资本的培育进行投资，消除对穷人的社会排斥，减少其脆弱
7、性，以增加他们的机会，增强他们的能力，形成可持续生计能力来促进他们的社会发展。在发展型社会政策研究的谱系中，以梅志里为代表的整体性社会政策思维，在关于农村发展模式的探索方面提出的可持续生计发展政策框架， “把那些在传统上一般被主流现代化政策忽略的乡村群体的利益置于优先考虑的位置”，将“焦点集中于老百姓身上以更好地解决农村人群的迫切需要。 ”5这是一种把民众置于政策议程中心的思路，但又不是那种目光短浅和为实用主义所驱使的“民众需求第一”5的民本主义。它是一种基于整体性社会政策思路的社会投资行动，这一政策思路不同于传统的意识形态支配下的规范性社会政策的国家主义、市场主义或平民主义思路，而是融合这三
8、种思路，针对个人、家庭和社区面临的困境，建立国家、公民社会、民营商业部门和国际发展机构等政策行为人结合的共同行动，去增进他们的福利，提升他们的人力资本和劳动力的竞争力，增强社会凝聚力和抗击社会排斥的能力5 。按照这样的政策思路，农村发展中的可持续生计策略应统筹考虑“所有与生计维持相关的机遇与制约因素”。既要强调受益人的参与，也要协调政府部门、营利性机构、发展机构、社区和志愿者组织等的行为。要采取社会投资的方式去发展农民的人力资本和社会资本，为他们增加各种资产性积累创造条件。 “因此，从社会政策的角度来讲，这一过程可以通过实行传统的福利项目或者以在关键性的非福利部门进行社会投资的方式来实现。 ”
9、5在农村可持续生计发展框架的陈述中，梅志里也特别提醒到，尽管整个解决问题的过程“不能寄希望于依靠单一机构来解决农村发展问题，而必须将多重行动者考虑在内。 ”但是， “善加组织”，注意协调不同机构、不同参与者的行为，以产生“整体大于部分”的结构性效果，也是实现这一战略目标的关键。历史的经验证明，由于利益分配和责任分担的问题，不同的参与者和发展政策往往会相互竞争，彼此抵牾，导致农村发展计划的失败。譬如“有关受益人参与的说法常常有高估现实的问题。 ”“要想把那些在社会层面上矛盾重重、在空间上七零八落的人群纳入发展工程和项目之中，会存在很多操作上的困难。 ”“一堆机构不恰当地凑在一起，各个组织以一种恶
10、性的方式进行竞争并且毫无必要地重复行动”，不仅会使扶贫计划失去预期的效果，更重要的是会破坏人们对发展的信心和对各种发展计划及其行为者的信任，使农村发展失去社会基础。因此，在可持续生计计划的工具性运用中，既要充分肯定国家在农村可持续生计发展中“独一无二的作用”，也应注意发挥非政府组织在服务供给领域“容易与草根阶层打成一片”，调解他们与政府关系的作用。同时也应该看到，地方社区“经常拥有极有价值的社会资本和人力资本以及关于地方生态和自然资源的地方性知识”，发挥他们的作用对实现发展目标也具有不可替代的作用。此外，国际发展组织对地方社区所提供的财政支持和服务起到的工具性作用，也推动了社会政策的变革。而私
11、人部门作为可持续生计战略的“一个重要的合作伙伴，可以为农产品拓展营销渠道，也可以通过特殊的安排为小农产生者提供贷款。 ”总之，组织协调各个行为体之间的行为，与受益人进行充分的协商， “确定正确的先后顺序和建立最为恰当的制度安排，都是通向成功的关键环节。 ”5“精准扶贫”是中国政府根据到 2020 年国家实现“全面小康”的战略目标，以及“到 2020 年让 7000 多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标”的要求而提出的扶贫政策新思路，也是国家在总结以往扶贫工作的经验，针对目前扶贫开发中存在的一系列突出问题，如对贫困人口的“底数不够清、指向不够准、针对性不够强”， “不同程度存在大水漫灌的现象”而提
12、出的工作方针。它把“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感”作为现阶段国家“脱贫攻坚”战略的基本方略之一，明确了“精准扶贫”的目标和方法，成为各地开展”脱贫攻坚”行动的指导原则和行动纲领。在这一政策方针的推动下，全国各地在党委政府的领导下，组织大量机关干部“入村包户”，订立目标责任制，举地方财政之力，实施“脱贫攻坚”的“三年计划”、 “五年计划”，掀起了声势浩大的“精准扶贫”攻坚行动来落实中央决策，并取得了一系列明显的效果。但是，在这一重大的国家行动战略的落实上，如何解决好“扶持谁、谁来
13、扶、怎么扶”的问题，实现“扶贫成果的可持续性，让贫困人口有更多的获得感”的目标，一些地方的做法却需要进行反思。比如“谁来扶”和“怎么扶”的问题，许多地方采取的是领导干部做表率，干部职工总动员，入村包户，一对一，面对面地开展扶贫行动。这些措施以强有力的政治动员和行政干预为特色，以政府机构为主体和行动者，在精准扶贫的力度上也显得非常有力，体现了党和国家对贫困人口的关心和负责任的态度。然而，我们知道，贫困是一种复杂的社会现象，它既有经济和政治制度方面的原因，也有历史文化和社会环境的影响，尤其是到了脱贫攻坚的阶段，贫困程度深，脱贫难度大的中西部地区，又是少数民族聚居区。复杂的社会文化因素绝不仅仅是靠政
14、治行动和经济干预措施就能解决贫困，需要广泛的社会动员和包括贫困群体在内的更多的行动者参与，以复杂的方式去应对复杂的问题，才能切实提高扶贫效果的可持续性，实现现有贫困人口全面脱贫的目标。因而，所谓“谁来扶”的问题，实质是谁是扶贫的主体和行动者的问题，而“怎么扶”则是如何进行广泛的社会动员，让包括贫困者和专业发展工作者在内的相关主体也参与到“脱贫攻坚”的行动中来的问题。按照发展型社会政策的分析框架，反贫困行动是由多个行动者组成的行动体系。其中，政府和行政体系固然是居于不可或缺的主导地位，专业人员和专业队伍的参与也是重要的保证。但是， “真正的扶贫是以小的增量投入激活巨大的存量，是帮助贫困者提升自主
15、性的一个过程”，要在增强“贫困者的主体性上下功夫”。从这一基本的方法论要求来理解精准扶贫，我们必须明白，过多的政府干预，过大的物质、技术和资金投入而又缺乏贫困者在脱贫过程中的责任担当，可能带来的后果是使贫困群众、贫困家庭、贫困社区产生依赖性，削弱他们自主解决问题的主体性和意愿。因此， “坚持群众主体，激发内生动力。继续推进开发式扶贫，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系”的原则，对于解决好“谁来扶、怎么扶”的问题，具有从战略到实践的政治意义和社会政策指向性。从内源发展的观点看， “精准扶贫”应该瞄准贫困者的主体性培育，通过激发他们的内生性动力，培育可行能力，形成内源发展的主体，使之能够参与到脱
16、贫行动中，才能以内源发展的社会政策思维助力“精准扶贫”最终实现可持续的脱贫发展。从发展可行能力的视角来理解“增强贫困者的主体性”，我们首先要把主体看作是一个由个人主体和社会系统组成的社会主体。它的内核是由个人的知识、经验和思想观念与价值观组成的主观世界。然而，这种主观性又是来源于它所处的生活世界：一个由它所生活的环境、文化、习俗、教育、制度和体制组成的社会系统。个人主体由这个社会系统所形塑、改变和再造。因而，任何主体的发展，能力的改善和提升都应从其所处的生活世界的改变入手，通过制度体制的改革、教育的完善、社区的移风易俗和文化创新、社会关系的调整和社会资本的培育等一系列的活动来实现。也只有如此， “增强贫困者的主体性”才不是单纯乐观主义的浪漫理想，也不是唯意志论的主观意念，而是可望可及之事，脱贫攻坚和精准扶贫也才能成为贫困地区通往全面小康社会可持续发展之路。 “增强贫困者的主体性”又是和“扶持谁”这一前提性问题联系在一起。为此，我们还需要进一步分析当前我国农村的贫困问题和贫困人口的构成及其特点。这是在精
