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1、1地方自治法講義第一章 地方自治之概念及本質一、地方自治之概念 1. 中央集權 vs.地方分權 2. 單一國體制下地方自治之特色 3. 聯邦國體制下地方自治的雙重性質：聯邦與各邦分權(以各邦主權讓渡 為基礎)+各邦的地方自治 二、地方自治之本質 1. 理論上有固有權說、承認說、制度性保障及住民主權說，各有其制度之 淵源背景。 2. 釋 419 理由書提及地方自治團體之制度保障為憲法之基本原則(惟釋 499 確未將之列為不得修憲之事項)。而釋 498 則確認地方自治為我國憲法 所保障之制度，其內涵則為住民自治之理念與垂直分權之功能。第二章 中央與地方權限之劃分一、中央與地方立法權之劃分 1.具有
2、聯邦制色彩之憲法本文規定(第十章)由增修條文 9 I 予以凍結(單一國 體制的確立)。 2.中央專屬之立法權憲法 107、108，地方得在法律的授權範圍內，享有 部分的立法權(參見地方制度法 29)。 3.地方自治事項 地方並非因此取得完全的、排他的權限，中央仍得地方並非因此取得完全的、排他的權限，中央仍得 予以立法，只是理論上應限於綱要姓予以立法，只是理論上應限於綱要姓(原則性原則性)立法立法(但實際上卻非如此但實際上卻非如此)， 而地方據以執行時，即屬所謂而地方據以執行時，即屬所謂地方自治團體以執行中央法律作為自治地方自治團體以執行中央法律作為自治 事項事項之情形，並不屬於中央委託辦理之事
3、項之情形，並不屬於中央委託辦理之事項(即委辦事項即委辦事項)。 (1) 依憲法所賦予之自治事項憲法 109 I(1)(11)、110 I(1)(10) (2) 依法律所賦予之自治事項憲法 109 I(12)、110 I(11)、增修條文 9I (3)依省法規所賦予之自治事項憲法110 I(11)後段 4. 中央與地方之競合立法(可能係地方自治事項，亦可能既非中央專屬立 法權限亦非地方自治事項)原則上適用法律先占理論(參見地方制度法 30)，惟中央若僅就最低基準的要求為全國一致之規範，而地方得就其 地域的特殊需要另為特別規範，例如空氣污染防制法 20II 規定，直轄 市、縣(市)主管機關得因特殊
4、需要，擬定個別較嚴之排放標準。 5. 中央與地方立法權限劃分之基準 （1）憲法之權限劃分規定：除憲法 107 外，憲法 108110 充其量僅 具有土地管轄劃分之意義，而不具有居於權限劃分核心要素 事務管轄分配之意義，且憲法 111 之均權理論亦欠缺操作之明 確性。 （2）地方制度法之權限劃分規定(參見地方制度法 1820、22)2（a）其列舉地方之自治事項，惟其於未列舉者若均屬委辦事項，則 不免壓縮地方自治之空間，故仍有依中央與地方立法權限劃分 基準解釋之空間。 （b）地方制度法以外之法律若同時賦予地方自治團體政策規劃權及 行政執行權，則該事項即屬自治事項；否則縱由地方自治團體 辦理之事項，
5、如法律僅賦予該地方自治團體行政執行權者，則 僅得將之歸類為委辦事項。但幾乎沒有法律明文規定地方自治 團體有政策規劃權或立法權者，故理論上應在性質上界定某事 項屬自治事項後，才依地方制度法規定導出地方就其擁有政策 規劃權或立法權，故地方制度法 2(2)立法定義似倒果為因。（c）惟非自治事項即為委辦事項的二分法，無法反映出實務上 所存在的共同辦理事項，即由不同的統治團體分享政策規 劃權及行政執行權。而大多數的中央法規，通常均採多層次權而大多數的中央法規，通常均採多層次權 限分配方式，惟其究屬自治事項、委辦事項抑或共同辦理事項，限分配方式，惟其究屬自治事項、委辦事項抑或共同辦理事項， 仍須視個別情況
6、進一步探究仍須視個別情況進一步探究。 二、中央與地方立法權限劃分之困難：無論是均權理論(憲法 111)、事務本質理 論、核心領域說、功能最適理論、行政類型區分說、剩餘權歸屬說或程序 保障理論(另參見釋 550)，均難以滿足實務上之需求。 解釋上應綜合功能 最適理論及剩餘權歸屬說，並建立共同辦理事項之概念。而關於中央 與地方共同辦理事項應如何為經費之分擔，釋 550 有以下之闡述： 1.依據憲法依據憲法 155、157、增修條文、增修條文 10V 之規定，之規定，國家國家具有推行全民健康具有推行全民健康 保險之義務，此處之保險之義務，此處之國家國家兼指中央與地方而言：兼指中央與地方而言：憲法條文
7、中使用國 家一語者，在所多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規範 事項性質而定，非可一概而論。 憲法基本國策條款乃指導國家政策及整 體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法 155 所稱國家為謀社 會福利之主要手段。而社會福利係以實施社會保險制度作為謀社會福利之 主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應 盡之照顧義務，除中央，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應 共同負擔(參見地方制度法 18(3)(i)之規定)，難謂地方自治團體對社會安全 之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指 中央與地方而言。全民健康保險法，係中央立法
8、並執行之事項。有關執行 全民健康保險制度之行政經費，依同法第六十八條全民健康保險所須知設 備費用及週轉金(人事、行政管理經費)，故應由中央撥付，依憲法第 109(I)、 (11)、110 I(1)、(10)，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照 顧其行政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而 免除，但其中部分亦得經由地方自治團體按一定比例計算，補助各該類被 保險人負擔之保險費，非屬實施全民健康保險法之執行費用，乃指保險對 象獲取保障之對價，而成為提供保險給付之財源。 2.全民健康保險強制地方補助款之規定，未侵害地方自治團體之憲法制度保 障、也不涉及財政自主權核心：地方
9、自治團體受憲法制度保障，其施政所 需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，於不 侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政需要，中央依據法律 使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。前述所謂核心領域之侵害，3指不得侵害地方自治團體自主權本質內容，致地方自治團體之制度保障虛 有化，諸如中央代替地方編製預算或將與地方政府職掌全然無關之外交、 國防等事務之經費支出，規定由地方負擔等情形而言。至於在權限劃分上至於在權限劃分上 依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事務之本質者，尚不依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事務之本質者，尚不 能指為侵害財政自主權之核
10、心領域。能指為侵害財政自主權之核心領域。關於中央與地方辦理事項之財政責任 分配，憲法並無明文。財政收支劃分法 37 I 就各級政府支出之劃分，於第 一款雖規定由中央立法並執行者，歸中央，故非專指執行事項之行政 經費而言，然法律於符合首開條件時，尚得就此事項之財政責任分配為特 別規定，引該法第四條附表二、丙、直轄市支出項目，第十目明定社會福 利支出，包括辦理社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保 健等事業及補助之支出均屬之。本案爭執之全民健康保險法 27 即屬此 種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所訂補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除
11、顯 有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。 3.全民健康保險補助比例之規定，在制定過程中，未予以地方政府參與及表全民健康保險補助比例之規定，在制定過程中，未予以地方政府參與及表 示意見之機會：示意見之機會：關於保險費自付、負擔及補助之比例，應求公平合理，法 律之實施須由地方負擔經費者，即如本案所涉全民健康保險法 27(1)(i)、 (ii)、(2)、(3)、(5)關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政 府充分之參與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草 擬此類法律，應與地方政府協商，並視對其財政影響程度，賦予適當之參 與地位，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，且應就法案實
12、施所需 財源，於事前妥為規劃，自應遵守財政收支劃分法 38 之 1 之規定。立法 機關於修訂相關法律時，應與地方政府人員列席此類立法程序表示意見之 機會。 4.釋 550 之批評：對於釋 550 將全民健康保險解釋為中央與地方協力辦理之 事項，董翔飛大法官在不同意見書中提出相同尖銳的批評(另參見劉文仕， 自治立法權運作實務與檢討，p.77、78)。 5.而釋 550 可謂改變了地方所辦理之事務長期以來均將之二分為自治事項與 委辦事項，財政支出劃分原則亦隨之區分為自治事項由地方自治團體負擔， 委辦事項則由委辦機關負擔的二分法思惟。即在此二分法中間，其實尚有 第三種共同辦理事項的類型存在，就該事項
13、的經費負擔而言，則可採 比例分擔的方式。此種新的分類法契合中央與地分為夥伴關係的新思 維，亦較實務上一切均截然二分的做法更有彈性，且此種概念亦有法律依 據的。例如，財政收支劃分法 37 III 規定由中央或直轄市、縣(市)、鄉 (鎮、市)二以上同級或不同級政府共同辦理者，其經費應由中央或各該直 轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)按比例分擔之，即明言共同辦理事項與 比例分擔之概念。 6.再者，就台北市是否應負擔健保費之給付義務，並非依事項係委辦事項或 自治事項作為唯一劃分，而是依財政收支劃分法 37 II 之規定，在法律有 特別規定時，即應依據法律之規定；只有在法律無特別規定時，才再區分 委辦事項與自
14、治事項之費用分擔。而全民健保法第 27 條理論上應係財劃 法第 37 條第 2 項的法律有特別規定，故台北市政府應負擔健保費係有法 律上之依據。4三、健保費的後續爭議：台北市政府應否負擔健保補助款，在釋 550 作成後， 並未因此落幕。原因在於台北市勞工健保補助款計算方式上的認知差異， 健保局主張，北市府應負擔補助的人數以公司所在地為準，而台北市政府 則主張，以勞工戶籍所在地為準。依全民健保法第 27 條之規定可知，補 助標準係以被保險人所在地為判斷標準，故應以被保險人戶籍所在地為勞 工健保補助款的計算依據，而非以公司所在地或投保單位所在地為計算標 準；復依釋 550，其指出地方自治團體負有照
15、顧地方居民生活之責任， 故地方自治團體照顧之範圍應限於地方居民，健保局要求台北市政府補助 範圍包括設籍外縣市的勞工，是否符合全民健保法第 27 條及釋 550 之意 旨，不無疑問。惟行政法院實務上目前已形成一致之見解，其理由大致如 下（參見台北高等行政法院 94 年訴字第 2476 號判決，勞保亦有類似之爭 議，參見最高行政法院 96 年判字第 1205 號判決）： 1.釋 550 既已闡明全民健保為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義 務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健保亦負有義務。爰此， 國家推行全民健保之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要， 地方自治團體對全民健保事
16、項負有協力義務，故健保法第 27 條有關各 級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定， 其合憲性應無疑義。 2.再者，依我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇 婦女家庭扶助條例、社會救助法等，固均係明文規定以戶籍作為地 方自治團體負擔福利義務之基礎。然於全民健保法並無相同以設籍 為限之規定，此觀諸全民健保法第 8 條至第 10 條規定，足知各類被保 險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健保法第 27 條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政 府予以負擔保險費。復參以健保法第 8 條第 1 項第 1 款第 2 目及第 3 目被保險人（即本件系爭第 1 類第 2 目及第 3 目被保險人）既係以勞 工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機關團體為投保單位參加健 保為被保險人，則被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助 之對象，並計算其應負擔之健保補助款，洵屬有據。 3.按憲法第
