环境非政府组织与政府的关系_以自然之友为例_郇庆治

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1、环境非政府组织与政府的关系: 以自然之友为例郇庆治内容提要 总体而言,中国环境非政府组织与政府间关系的现状可以概括为政府支持型为主、 政府中立型和政府抑制型为辅的 “政府主导型” 格局,影响这一关系格局变化的宏观因素有经济社会环境变化、 环境非政府组织自身的阶段性变化和政治机会结构的变化等方面。在上述框架之下对自然之友成立以来与政府关系的演变历程做个例分析,可以发现它与政府间的关系在经历了十多年的发展后确实呈现出合作互补的一面,但却很难简单理解成环境非政府组织与政府间关系格局正在发生阶段性变化的经验性证据。关 键 词 非政府组织 环境非政府组织 环境政治 自然之友像在政治学研究中的其他领域一样

2、,对当代 中国环境非政府组织进行探讨的第一个难题是方 法论意义上的。这突出表现在,我们既不能简单 套用西方政治学中的 “市民社会” 或 “公民社会” 的 (civil society)的概念来界定和理解正在迅速扩展中的中国环境非政府组织,也不能简单借用西方 政治学中的 “政府”(government)概念来判定和预 期中国政府在现实社会中所发挥着的实际影响。 当然,也许正因为如此,对中国环境非政府组织与 政府关系及其演变的研究才成为中国环境政治学 中一个值得特别关注的基础性课题。环境非政府组织与政府的关系:理论阐释需要指出的是,非政府组织(non2governmentalorganizatio

3、ns)并不是一个有着统一或明确指称的 概念,至少对于不同学科来说是如此。比如,政治 学中倾向于使用利益团体(interests groups)、 院外 游说团体(lobby groups)、 压力团体(pressure groups) 或社会运动团体(social movement groups)等概念来指代非政府组织,尽管它们之间在涵义上也存在 着一些细微的差别;而在社会学和经济学中更倾 向于使用民间组织(civil organizations)、 公共或第 三部门团体、 非赢利组织(non2profit organizations) 等概念。前者强调的是这类组织的非制度化政治 参与特点,后

4、者强调的则是它们的自律管治和非 赢利目的性质。 在中国,官方所普遍接受或偏爱的非政府组 织概念是民间组织或非赢利组织,因而更多地是 在社会学或经济学意义上使用这一范畴,用来指 称那些相对于政府机构和企业组织的一系列非政 府、 非赢利性的社会组织或者 “第三部门” 组织。 比如,国家民政部设有专门的监管民间组织事务 的民间组织管理局,而且,该局还开设了 “中国民 间组织” 的专题性网站。依此而言,环境非政府组 织的官方称谓应当是环境民间组织或环境非赢利 组织。 根据民政部民间组织管理局的统计,到2004 年底,中国共有民间组织或非赢利组织289432031个,其中社会团体(social grou

5、ps)153359个、 民办非 企业单位(non2state2owned nonprofit units) 135181 个、 基金会892个。至于环境非政府组织,依据中 华环保联合会的统计,截至2005年底中国共有2768个环境非政府组织,其中政府扶持和支持的 环保团体有1382个(49. 9 %) ,包括高校大学生环保团体在内的准民间组织有1116个(40. 3 %) ,而 独立的草根性民间环保组织只有202个(7. 2 %) , 国际环境民间组织驻大陆机构有68个(2. 6 %)。 另据国外资料统计,截至2002年底中国共有2000 个正式注册的环境非政府组织,其中90 %集中在城市。参

6、照清华大学NG O研究所2000年进行的 一项全国性非政府组织调查中生态环境非政府组 织占全部非政府组织的比重为13. 7 %(总数超过100 %)的结果,上述两种对环境非政府组织数量 的计算应该是大致准确的。也就是说,目前中国环境非政府组织的实际数量应该在2500个左 右。当然,像其他非政府组织一样,大量的环境 非政府组织由于种种原因并没有申请或者未能得 到民政部门的法定登记。而据邓国胜估算,这一 比例应该在32 %左右。像其他非政府组织一样,环境非政府组织也 可以依据不同的尺度如目标议题、 行动方式、 组织 结构和活动范围等进行分类。例如,依据目标议 题的差异,我们可以将环境非政府组织划分

7、为工 业环境污染监控、 城市或社区环境保护、 自然风景名胜区保护、 野生动植物与生态保护、 亲环境生产 生活方式创新等类别。但对于本文的研究目的而 言,一个十分重要的划分尺度是环境非政府组织 归属上与政府部门之间的亲疏程度,因为这不仅 会影响政府在相关生态环境保护领域中的政策决策,还会影响到环境非政府组织自身的生存与发 展。依据组织归属上对政府部门的依赖程度,笔 者将环境非政府组织大致分为三类:政府附属性 环境民间社团、 政府依存性民办环境非企业单位 和政府独立性环境直接行动团体。1978年5月成立的中国环境科学学会是第一个由政府发起成立 的环境非政府组织,1991年注册成立的辽宁盘锦 市黑嘴

8、鸥保护协会是最早成立的地方性环保社 团,而1993年由谷成荣先生发起成立的 “威海市民间绿色协会” 是第一个非政府性环保社团。此 后,由民间自发组织的环保团体迅速扩展。其中, 最为著名的有 “自然之友” 、“绿色江河” 、“人类生 态学会” 、“地球村” 、“绿家园志愿者” 等。 从理论上说,环境非政府组织作为非政府组 织或公民社会中的一个重要组成部分,与政府部门之间最好呈现为一种相互依存、 相互制约的互 动关系,尽管即使是在欧美民主社会中环境非政 府组织也并不具有与政府相当的影响力。但是, 部分是由于中国长期以来 “强政府、 弱社会” 的经 济政治传统,环境非政府组织与政府的关系在现阶段依然

9、明显是一种政府绝对主导的非对称关 系,其具体形式取决于政府对环境非政府组织的 支持、 中立或抑制态度。可以说,笔者在本文中正 是基于上述判断来思考现实中的环境非政府组织 与政府间关系模式的。在进一步探讨环境非政府组织与政府关系的可能模式之前,先让我们看看 政府是如何确定和体现对不同环境非政府组织的 态度的。 首先,政府确定对环境非政府组织态度的依 据。一般来说,政府对环境非政府组织的支持态度基于以下4个方面的考虑,一是低政治性的生 态议题,二是温和性的行动方式,三是规范化的自 我管理,四是较大区域的活动范围。具体而言, 低政治性的生态议题是指那些已经得到民众支持 和政府认可的具体性生态破坏和环

10、境污染问题,比如大气污染、 水污染、 交通噪音、 水土流失、 海洋 污染等;温和性的行动方式是指那些以信息服务 和对策建议活动为主的方式,比如实地调研、 信息 交流、 人员培训、 政策建议等;自我管理的规范化 是指组织内部在规章制度、 财务制度、 领导层、 决策机制和基层会员等方面的完备性;较大区域的 活动范围则是指组织能够在较大空间范围内产生 影响。也就是说,最容易获得政府支持态度的是 符合上述条件的环境非政府组织。否则的话,政 府就很可能会采取中立的甚至抑制的立场。其次,政府影响环境非政府组织的方式。概 括地说,政府可以通过以下4个途径对环境非政 府组织施加影响,一是行政管理,二是资源配置

11、, 三是法律监控,四是媒体宣传。行政管理主要是131环境非政府组织与政府的关系:以自然之友为例指政府通过行政主管部门即民政部门和业务主管 部门对环境非政府组织实施的行政性管理,包括 在领导层人事任免和业务活动决策安排方面的干 预;资源配置主要是指政府相关部门直接或者通 过业务主管部门间接实现的对环境非政府组织的 选择性支持;法律控制主要是指授予符合法定程序的环境非政府组织以合法地位,允许其依法开 展社会活动和非赢利经营活动,并禁止或撤销那 些不符合法定程序的环境非政府组织拥有这样的 地位和权利;而媒体宣传主要是指政府通过其控 制或影响的主流媒体对环境非政府组织进行的选择性宣传。 笔者认为,将以

12、上两个方面结合起来,我们可 以得到环境非政府组织与政府间关系的三种可能 模式,即政府支持型、 政府中立型和政府抑制型。 在第一种关系类型中,环境非政府组织一般是那些围绕低政治性生态议题展开、 集中于温和性行 动方式、 拥有规范化自我管理并且能够在较大范 围内活动的组织,而政府采取的立场往往是在行 政措施、 资源资助、 法律授权和媒体宣传等方面的 大力支持。比如,政府与各级生态环境保护行业协会、 学术研究会和基金会之间的关系就属于这 一类,大致上对应于政府与环境民间社团(包括基 金会)间的关系。在第三种关系类型中,环境非政 府组织大都是那些围绕着较高政治性生态议题展 开、 侧重于激进性或直接行动

13、方式、 缺乏规范化自我管理而且只能在较小范围内活动的组织,而政 府采取的立场往往是在行政管理、 资源配置、 法律 授权和媒体宣传等方面的严格限制。比如,政府 与大部分未被民政部门合法登记和少数被民政部 门合法登记的环境直接行动组织之间的关系就属于这一类,大致上对应于政府与环境直接行动团 体(包括国际环保组织驻大陆机构)之间的关系。 介于二者之间的是第二种关系类型,环境非政府 组织往往基于生态议题、 行动方式、 自我管理和活 动范围等方面的一部分原因而被政府认可,但政府也基于某些理由在行政管理、 资源资助、 法律授 权和媒体宣传等方面采取一种相对超然的态度。 比如,政府与许多由社会团体或个体创办

14、的非赢 利性环境信息服务实体之间的关系就属于这一类,大致上对应于政府与民办环境非企业单位之 间的关系。无疑,中国环境非政府组织与政府间 的关系就其基本格局而言仍然是一种以前两者为 主(总数占90 %以上)的 “政府主导型” 模式。 需要指出的是,一方面,政府对环境非政府组 织的积极介入很可能是一柄双刃剑。因为,它在为这部分环境非政府组织提供相对充足的物质、 人力与信息资源的同时也会削弱它们的相对独立 性与内在活力,而从长远来说对它们的发展很可 能是不利的。比如,部分是由于行政监管方面的 束缚,到1998年时,中国超过68. 7 %的非政府组织只在一个市、 区、 县的范围内活动,在两个以上 省区

15、范围内活动的只占1. 1 %;70. 7 %以上的非政 府组织没有任何国际联系,与12个国家有国际 联系的非政府组织只占8. 4 %。 另一方面,政府对环境非政府组织的这种选择性过度支持和严格限制往往会造成 “异曲同工” 的效果,即它们分别从内部导致对政府附属性环 境民间社团和从外部导致对政府独立性环境直接 行动团体的过分控制。如果说政府附属性环境民 间社团是在受到政府 “关爱过度” 的发展限制,那么,政府独立性环境直接行动团体就是在受到政 府 “冷落过度” 的发展限制。可以说,如果没有国 际环境非政府组织的支持,像 “绿色江河” 这样的 环境直接行动团体恐怕很难在长江源头建设 “索 南达杰自

16、然保护站” 这一中国第一个民间自然生态环境保护站并使其维持下去。当然,这绝不是 说所有的环境直接行动团体都受到了政府的冷落 或抑制,也不是说政府所有部门都对环境直接行 动团体持有相同的态度。事实上,环境非政府组 织相对于其他非政府组织更多地得到了政府部门的垂爱关心,而环境直接行动团体则是受到了公 共媒体的偏爱。应该说,上述对中国环境非政府组织与政府 间关系类型的概括至多是对复杂现实图景的一种 粗线条描绘。尤为重要的是,这种粗线条描绘还远不是一个凝固化的事实而是一个仍处在构建之 中的过程。具体而言,笔者认为,至少三个方面的 因素即经济社会环境变化、 非政府组织自身的阶 段性变化和政治机会结构的变化,正在促动着环2312008. 2境非政府组织与政府关系结构的深层改变并使得 我们可以对它的未来趋向做一大致判断。 其一,经济社会环境的变化。正如邓国胜分 析指出的,从宏观环境变化的视角来说,中国过去25年来的经济政治体制改革和对外开放政策已 经带来了不可逆转的经济结构、 社会结构和公众政治文化与参与意识的深刻变化。也就是说,社 会公众更广泛的和更大规模的经济