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1、基层法律服务状况考察报告基层法律服务状况考察报告以农村基层法律服务所为窗口第一部分理论框架一、选题与定义一位学者曾经断言， “中国的问题仍然主要是农村的问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。 ”即使那些把兴趣投向城市、投向“正规军”法律服务、投向标准化或目标性司法程序建构的人，也无法否认研究中国基层法律服务的现状与改革在研究整个中国司法问题所具有的特别意义。基层社会和基层政府是整个中国社会和整个国家的地基，对于基层社会的治理一直是中国政府治理策略的重点之一，基层司法构成我国司法制度的基础和主体。在司
2、法专业化与司法民众化的冲突双重困境中以及强大的诉讼积案压力下，寻求建立为当事人提供充分、适当、可供选择的多元纠纷解决机制，为简单、小额的案件提供低廉、快捷的法律服务，亦即“获得正义”是当代世界普遍面临的重大课题。在中国这种城乡差异、地区差异巨大并且不断增大却又实行单一制政府结构形式的大国，如何为占人口主要成分的基层老百姓特别是广大农民提供符合其经济、文化层次需求的有效的法律服务，一方面直接关系到基层纠纷的解决和基层社会的稳定，另一方面也将影响到作为“标准模式”的民事诉讼结构是否能够在我国社会里找到确实适合的土壤、并真正地扎下根来这一重大问题，并最终影响中国在尚未全面实现现代化的阶段面临后现代社
3、会的冲击能否作出适时适当的回应。本课题所指的“基层”是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次上的县市、区，以及它们的行政下级和司法派出机构所辖的区域；本课题所称的“法律服务”是指代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书，等等；本课题所考察的基层法律服务所，是指设在乡镇主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织。限于本课题的具体目的性和政策指向性，我们选取了在中国基层社会占据重要市场、目前正面临着或存或废或发展或衰败命运的基层法律服务所为窗口，以考察和评价这个特殊群
4、体为基层老百姓所提供的上述法律服务为切入点，观察其在我国整个基层法律服务体系中的角色，同时通过考察在其沿革和演进过程中，与之构成职能交叉、隶属或管理、或竞争关系的国家行政机关、国家司法机关、群众性自治组织、社会性法律服务机构，从而透视我国整个基层法律服务体系的现状和走向。这种定位的现实根据是，官方文字资料分析和实证考察结果都表明，中国基层至今为止并未明确或完全区分“司法”职能与行政职能、政府救济与社会自治性救济，而基层法律服务所与上述国家机关和社会团体之间更是存在着剪不断理还乱、你中有我我中有你的纠结关系。二、方法与路径在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为基础，对几个有代表性的考
5、察点进行解剖，以大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系中的位置，最后综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论：文献资料的收集、阅读和分析基层法律服务所从成立、发展、繁荣，到变革、抑制、衰落，直至今日面临被废止或遗弃的命运。通过收集、阅读和分析记载这一历史演变过程的现有文献，我们期冀获得以下信息：成立基层法律服务所的客观原因、理由或背景是什么？这些原因、理由或背景中哪些是构成基层法律服务所的客观生存基础和或生存价值的决定性因素？目前决定基层法律服务所存在的这些因素是否已发生变化？这些变化是否已从根本上或在一定程度上动摇了基层法律服务所生存的客观基础和或减损了它
6、的存在价值？或者，是否反而进一步丰厚了它的生存基础和或增加了它的存在价值？为什么对基层法律服务所进行一而再再而三的改革？每一次变革基层法律服务所的主观因素或动机或目标是什么？变革者的目标哪些是基于上述客观因素所致，哪些是由于变革对象本身无法克服的缺陷所致？哪些可能通过有效的改革措施而实现？原创：还有哪些反而由于变革措施自身的无效或负效应而加剧？在基层法律服务所的变革和演进过程中，是否已经出现了替代性法律服务机制？如果是，那么这些机制相比基层法律服务所而言存在哪些优势和劣势？目前基层法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。目前关于基层法律服务所角色的主流观点评价和政府的政策趋向是什么？其理由是
7、什么？受到哪些主客观因素的影响？以上所有信息都要用文献资料所提供的事实或信息说话，而不能凭借研究者的主观猜测。需要进行分析和推测时，注意通过明确的差异性表达将研究者对事实或信息的陈述与研究者个人的推测加以区分。实证考察与信息的获取和使用由于现有文献资料所能够提供的信息存在多方面的缺陷，资料的残缺、笼统、抽象、以及资料获得渠道的官方性和主观性，都妨碍了对于目前法律服务所获得全方位的了解。为此，我们在全国选择了个考察点，进行深入、具体、微观的观察和解剖：中部地区湖北省的市，西部地区四川省的市和山西省的县，东部地区发达的市市的考察仍在进行中，故报告未并入本文。这些考察点的意义并不在于它们的代表性或典
8、型性，而在于它们是整个中国基层法律服务所的缩影。我们希望在通过文献资料了解基层法律服务所的全面的、宏观的和基本的状况特别是了解其发展的历史脉络的基础上，面对中国如此之大、法律服务所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法进行个体分析，也许能够从差异性中找到中国基层法律服务所的某些共性，观察中央政策和改革者的意图在现实中得以执行、抑制或变异的程度和原因，从而为新的决策提供一个自我检讨的视角。考察范围进行实证考察、获得信息的渠道包括：研究对象，即乡镇法律服务所和司法所、行政主管机关即县司法局、提供服务的主要场所即基层法院、竞争对手和改革者预期的替代者即律师事务所、改革者主观预期的未来替代者即法律援助
9、机构、服务对象或消费者即当事人、业务伙伴暨市场对手即人民调解委员会。考察目的对于法律服务所的考察目的，除了解该所设置的时间、数量、根据、理由、背景以及法律服务工作者人数、人员结构、业务范围、案源和收支状况、工作过程、工作成效、以及他们与其他基层法律服务主体之间的关系等基本情况之外，也重点考察法律服务工作者的主观感觉、自我评价以及他们所面临的困难和处境。对于司法局的考察目的，主要是了解该地区法律事务所的概况及其在司法局统辖的基层法律服务体系中的相对角色，特别是相对于律师而言的利弊得失，其中包括司法局作为对整个法律服务体系的统一管理者对于法律事务所现实作用的评价和对其前景的预测和愿望。此外，通过司
10、法局考察该地区法律服务所的整体生存环境，包括当地经济发展状况、政府的支持程度或和政策倾向、以及该局对法律服务所的监督、管理制度及其效果。对于基层法院的考察目的，主要是了解基层司法当事人获得代理的状况，包括代理的比率、代理人的身份和专业水平、基层法律服务工作者在其中的作用、以及法官对于法律工作者群体的总体评价和态度。对于律师事务所和法律援助机构的考察目的，主要是了解其人员结构、业务范围、服务对象和案源、收支状况、面临的困难、以及他们与法律服务所之间的竞争与合作关系对于当事人的考察目的，主要是了解当事人在面对纠纷、希望获得法律救济特别是司法救济时，如何获得关于法律服务市场的信息，他们为何、通过何种
11、途径选择了某位法律工作者或某位律师，他们对于所获得的法律服务满意度如何，等等，从法律服务市场的消费者的角度来评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的作用。考察人民调解委员会只是附带性的，主要是因为这一机构与基层法律服务所之间存在人员交叉的情况，并且可能在基层法律服务大市场中存在此消彼长或者相辅相成的关系。考察路径与方法介入进路。鉴于中国的国情，在考察对象涉及政府机关的社会调查中，合适把握介入被调查对象的切入点是必须权衡的一个因素，一方面，获得被调查对象的信息帮助，常常需要借助一定程度的私人关系；另一方面，保证信息的真实和准确性，则需要与被调查者保持适当距离，所借助的私人关系不能与被调查者有利害
12、关系，以免构成对获取真实信息的干扰和妨碍。为了从不同角度接近和了解调查对象，我们在不同地区选择了不同进路：在地的调查是通过该地人大法工委介入的；在县地的调查是通过该地开发区介入的；在县地的调查是通过检察院介入的；在地的调查直接是在当地司法研究所帮助下进行的。调查的具体方法取决于调查事项的性质、调查的预期目标、以及调查者与被调查对象之间的沟通能力等因素。在中国的基层调查，必须正视被调查对象的文化素质不高和缺乏社会调查常识的现实，这种局限使我们限制了对书面调查方式的使用，而更多依赖于面对面的直接交谈，调查者与被调查者之间能形成互动式的交流从而保证对情况的真实而准确的了解，并使调查者能获取很多宝贵的
13、感性信息和附带信息，但此种方式无法具有书面调查所具有的系统、面大和高效率的优点。为了弥补这一缺憾，我们采用了综合性的考察方法，并使信息之间相互印证，包括：阅读当地文献资料、座谈会、问卷调查、实地参与观察、个别访谈、考察对象按照课题组的要求直接以书面方式叙事。文献资料是对历史的现实表达和对现实的历史记载。调查收集的地方文献主要包括以下几类：司法局及其隶属司法局各部门、各单位近三年的年度总结报告；司法局有关管理、规范基层法律服务部门的内部规章、文件；人民法院关于基层法律方面的统计数据和资料等；当地政府工作报告和地方志。不过我们在使用文献资料时进行了比较谨慎的分析，理由在于：此次调查的目的是反映一个
14、基层政府单位及其工作人员的工作现状，这对于那些长期以来并不为社会、上级和和学术所关注的默默无闻的群体而言，在心理上是不排斥也勿须掩饰的，因而他们在提供书面材料上可谓是“倾囊相助”。然而这些年度总结报告是作为年度向上级反映工作成绩的载体，所引述的大量数字可能存在水份。调查组曾专门就这些数字的统计方法询问过有关职员，我们获得的答复或者模凌两可或有意回避，或者直白地告诉我们：这些数据并不都是真实的。因此，这些数据和根据这类数据获得的官方全国性统计数字都不能成为形成我们结论的依据。然而，这些虽不具有统计学意义的数字却在某些层面上提供了发掘出真实、有用的信息渠道或线索，至少，在中国各界统计数字都存在相似
15、问题的状况下，这些数据在评价法律服务所在整个基层法律服务体系中的相对位置和角色时有很高的参考价值。座谈会是我们调查所采取的最主要方法。由该地区司法局组织的由司法所所长和法律服务所全体成员参加的座谈会，也邀请各个律师所的代表、负责法律援助的司法局官员或律师参加，由他们介绍本部门或本单位或本人的基本情况的过程中，调查组不断插话，有针对性地提问，并启发其他与会人员的积极讨论。这种方式能够在较短时间内从整体上把握被调查对象的基本情况，并且由于与会人员一起讨论，相互提醒、启发、补充和纠正，形成对事物的全面而准确的认识。对于调查者的提问，常常在与会者七嘴八舌相互补充或纠正中获得圆满答案的，调查者则往往通过
16、现场对提问的反应程度来判断这一问题的普遍性和严重程度。此外，我们在小范围内的随机性拉家常式的座谈会甚至在吃饭席间所获得的信息，往往能够弥补正式座谈会上没有机会表达或不愿当着领导和同事的面公开提供的信息。个别访谈。在通过座谈会对被调查对象及其一般性和共同性的观点获得基本和大致了解之后，我们随机选择了一些个案分别访谈，特别是对接受过法律服务的当事人的调查，主要是以个别访谈的方式进行的。在法院或法律服务所查阅案卷和裁判文书后，按照案件登记表抽样而获得当事人联系方式，对当事人进行突击访问，最大限度地避免由于为他们有关法律服务工作者有意无意的影响而干扰信息的真实性。不过，由于时间成本的限制和联系当事人的难度，本次调查所进行的个别访谈对象的数量和类型都无法保证其代表性，所以个别访谈获得的信息只能成为其他信息的一种印证。这种印证由于调查者直面消费者进行考察，因而对于项目结论的合目的性特别重要。实地参与观察。百闻不如一见。调查组充分利用实地调查的宝贵时间对相关部门和单位进行了实地观察，从单位的物质设备、办公条件到人员着装、谈吐等都进入调查者的视野，对基层情况
