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1、美国政府的绩效管理侧重于对项目实行系统的评价，并将绩效评价与项目 预算紧密结合，改进了预算管理。最为突出的是，美国对绩效管理进行了立法， 这是美国与其他发达国家比较最为突出的经验之一。 一、美国出台政府绩效与结果法案的理论基础及历史背景 （一）理论基础 1对政府公共职能的认识的变化 20 世纪 50 年代以来，随着以公共选择理论为代表的经济理论研究的深入， 人们开始认识到，在选择公共物品时，每个个体都是按照经济人假设的理性进 行利弊分析，并选择对自己最有利的公共物品支出方案。一般来说，并不存在 一种超越特殊群体利益之上的公共利益。因此，对公共项目实施监督是非常必 要的。公共选择理论代表了人们对
2、政府职能的认识的变化。公共选择理论让人 们认识到，政府也会失效。于是，重要的不再是政府规模的大小，而是要有一 个更有效的政府。因此，人们提出了各种改革政府或者再造政府的方案，美国 学者盖伊.彼得斯提出了四种改革政府的模式，即市场式政府、参与式政府、弹 性式政府和解制型政府。 2社会变革与公众参与 在工业化时代发展起来的中央集权的政府机构，致力于建立各种规章制度 和层叠的指挥系统。随着社会经济的进一步发展，它已经不能再有效运转了。 不仅是政府需要变革，其它机构也需要变革。在这样一个变革的时代，相对于 其它机构来说，美国政府机构的变革显得迟缓。美国的企业在过去几十年里发 生了革命性的变化，取消了中
3、央集权，减少了中间层次，管理更加着眼于绩效， 更加接近消费者。美国大量的非赢利组织更是显得生气勃勃。正是由于这些非 赢利组织的存在，使公众广泛地参与了对公共事务的管理，从而推动了政府机 构的变革。 3对公共产品实际绩效的关注 由政府提供的公共产品与由企业提供的产品一样，都要给消费者带来效益， 才能得到消费者的认可。公共产品与私人产品的区别在于，其供给与需求不是 通过市场价格来显示的，从而也无法根据价格的波动来调整公共物品的供给， 而且，公共产品的一个显著特征是消费的非排他性，因此难于根据公民对于公 共产品的消费情况来了解公民对于公共产品实际的偏好。但实际上，不同的人 对于一种公共产品会有不同的
4、评价。正是消费者对公共项目的实际感受，决定 了公共项目的实际绩效。 公共产品的绩效取决于公民的满意度，而不是公共产品本身的数量、外观 等外在的标准。下面的案例生动地说明了这一点。伊利诺伊州公共补助局对私人疗养院提供一些补助。过去，这些疗养院获得补助的金额是依据其提供护理 的程度而定的。对于需要较多护理的重病人给得较多，对于需要较少护理的病 人给得较少。看起来，这完全合乎逻辑，而且非常公正。但是，伊利诺伊州公 共补助局惊奇地发现，疗养院中卧床不起的病人的百分比不断上升。通过分析 发现，由于对卧床不起的病人给的钱较多，从而疗养院更希望病人卧床不起。 公共补助局决定改变这种补偿制度。它制定了一套能评
5、定病人满意程度、社区 和家庭参与程度以及疗养院环境质量的业绩考评制度。管理人员在对每个疗养 院进行实地考察的基础上，为它们评定等级。疗养院的等级愈高，得到的补偿 金额就愈多。该州还公布了各个疗养院的等级，消费者可以据此进行选择。这 激发了疗养院不断提高服务质量的积极性，而且节约了财政开支。 （二） 历史背景 1. 美国出台政府绩效与结果法案的历史追溯 美国政府绩效与结果法案（GPRA，以下简称绩效法案）的颁布实 施有其历史的延续性。20 世纪 60 年代，美国曾有项目、计划和预算系统 （Program, Planning and Budgeting System,简称 PPBS）。它重点强调项
6、目 管理和预算的计划性。它首先在国防部开始实施，继而扩大到政府的其它部门。 70 年代，它被目标管理（Management by Objective: MBO）和零基预算 （Zero-Base-Budget: ZBB）所取代。80 年代，在目标管理和零基预算的基础 上，美国政府在预算管理中更加强调三个动机：一是提高效率；二是质量管理； 三是目标管理。如何更好地提高效率？如何更好地测量效率和效果？这是美国 政府颁布实施绩效法案的重要原因。 2美国出台绩效法案的现实原因 绩效法案的出台要追溯到十多年前的两个独立的建议。一个建议是里 根总统在 1989 年 1 月提出的。在管理的报告中，有一章“将来
7、的政府”， 由总统预算办公室起草，它实际上就是四年后美国政府绩效与结果法案的 雏形。另一个建议来自于议会。1991 年，参议员威廉.罗斯首先提出了绩效管 理立法的有关提案。这个提案以加州十年来绩效管理的成功经验为基础。加州 绩效管理的一些做法后来成为绩效法案的重要内容。1992 年，19 名参议员 支持罗斯的绩效法案的立法。1993 年，克林顿总统强烈支持出台绩效法案。 随后，绩效法案在参众两院全票通过。 1990 年通过的财政官员法案中的某些要点成为绩效法案立法的基 础。首先，财政官员法案指导部门和机构在年度财务状况报告中说明上一 财政年度项目绩效信息的情况；其次，总统预算办公室和部门、机构
8、共同努力， 制定具有五项功能的绩效措施。这些测量绩效的措施与私营部门在日常管理中 使用的商业性的绩效测量有诸多相似之处。这里的私营部门主要包括债务公司、 资产管理公司、存货管理公司和保险公司等。 立法执行部门在起草绩效法案时，不再简单地依靠加州的管理经验，并且相信它在联邦政府机构实行是可行的。其原因有两个：一是在财政官员 法案的年度绩效报告中已经包括了绩效测量和绩效信息的内容；二是其它国 家，尤其是 OECD 国家已经开始实施类似的绩效管理，并取得了成功的经验。绩 效管理对美国人来说没有任何革命性的变革，绩效法案的主要内容在私营 部门管理中随处可见，而且以营利为目的的绩效管理已经存在数十年，绩
9、效 法案的贡献在于将绩效管理的方法引入政府的公共管理领域。 3. 绩效法案的分步实施是美国政府绩效管理成功的关键 绩效法案不同于其他预算管理文件的突出之处在于绩效法案是一部法 典，而其它的规定都是以总统直接授权的形式实施的，并不是法典。绩效法案 不仅要对总统负责，而且要对议会负责。总统授权只在总统任期内有效，而法 典始终有效。 绩效法案颁布后，并没有强制要求政府的各个部门立即实施，而采取 了先试点再逐步推开的办法。这是绩效法案得以成功实施的关键。改革是 需要时间和成本的。首先，政府的工作人员需要适应；其次，工作运行的系统 和程序需要调整。一项改革要取得成功，在试点阶段必须谨慎行事，否则，改 革
10、将受到来自部门和社会的各种阻力。在试点初期，尽管实行了项目考评，但 一直用现存的系统、程序来测量、报告和分析有关绩效信息。直到试点成功后 才广泛地使用了 DESKTOP 计算机网络系统。改革的渐进性激励员工以更有效、 更具操作性的方法提高工作效率。 4联邦绩效检查（NATIONAL PERFORMANCE REVIEW）是检查绩效法 案执行结果的有效措施 随着绩效法案的出台，其他配套的政府改革措施也必须相应出台，其 中最重要的就是联邦绩效检查。通过绩效检查，检查政府的工作是否有所 改进。这项工作由副总统主管。绩效检查包含绩效法案的目标是否实现。 其主要内容包括以下几个方面： （1）服务标准。联
11、邦部门和机构已经创立近 2000 个社会公众标准。社会 公众服务标准的创立，表明联邦政府旨在提高政府公共服务的水平，向公共产 品的接受者和受益人提供更好的服务和产品。在过去的十几年里，政府一直通 过社会公众服务标准促进质量管理。当然，并不是所有的社会公众标准都是可 行的。社会公众服务标准是绩效计划、绩效报告中有关绩效目标的灵魂。 （2）绩效协议。绩效协议是指在总统与部长（或部门、机构的最高长官） 之间签订的关于承诺完成绩效目标与结果的协议。签订绩效协议的做法在其它 国家也广泛实行，但各具特点。总统的绩效协议是最高级别的协议，既不包括 部长与司（局）长间签订的协议，也不适用于对个体绩效的奖惩。按
12、照总统绩 效协议的要求及内容，在部门长官与下一级的官员间以及接下来的管理层次间 都要签订协议。一个部门大约要签订 10 个级别的协议。绩效协议与个人的考评 系统和激励机制紧密相联。这使部门战略计划和年度绩效计划中的绩效目标更具有可实现性。 （3）绩效管理的“再发明实验室”。美国联邦政府机构已经建立了 200 多 个“再发明实验室”。其目的是使政府管理的程序更顺畅、更便捷，并给管理 者充分的弹性，减少或消除不必要的控制。实验室的创立没有政府的硬性规定， 而是机构本身根据工作需要创立的。 （4）绩效合作伙伴。绩效合作伙伴是指联邦政府与州政府或地方政府通过 谈判达成的绩效管理方面的协议，赋予州政府或
13、地方政府在项目管理上以更多 的弹性，并突出州政府和地方政府在绩效管理及其结果上的责任。除涉及社会 安全、国防和退伍军人管理的项目外，联邦政府几乎不对公众提供直接的服务， 公共服务更多的来自于州政府和地方政府。而州政府和地方政府提供服务的成 本，部分或全部地要由联邦政府支付。绩效合作伙伴更加关注联邦资金的价值 及其使用的效果。 二、美国绩效法案的主要内容 绩效法案要求：所有联邦政府机构必须向总统预算和管理办公室 (Office of Management and Budget,简称总统预算办公室，OMB）提交战略计 划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的 绩效目标；
14、总统预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度 绩效计划，它是总统预算的一部分，各部门的预算安排应与其绩效目标相对应， 并且须提交给议会审议；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对 实际绩效结果与年度绩效目标进行比较，年度绩效报告必须在下一个财政年度 的 6 个月内提交。同时，赋予项目管理者适当的管理权限，使项目管理者对项 目的运行及实际绩效要担负更加明确、具体的责任。为检验上述各项要求的实 际效果，绩效法案还确定了一些试点项目。通过试点项目，检测绩效措施 是否有效，明确年度绩效计划和绩效报告的结构，解释、说明项目是否达到了 预期的目标，检测项目管理者及其雇员是否具有适当的
15、管理权限，并承担相应 的责任。 （一）战略计划 绩效法案规定，战略计划的内容包括：说明本部门的工作任务；描述 总体的工作目标及如何实现目标；描述战略计划中总目标与年度绩效目标的关 系；确认影响绩效总目标实现的主要外部因素；描述拟评价的项目，并制定评 价的时间表。 战略计划最少在六年内有效，但每隔三年必须进行调整。战略计划是执行 绩效法案各项规定的基础。战略计划要说明机构的目标，即机构及其项目存在 的意义、项目所要完成的任务及其时间要求，说明机构长期的发展方向，及机 构管理者的近期行动等。 在制定战略计划之前，要对部门、机构项目的发展方向及其安排进行广泛的讨论，听取各方面的意见。部门、机构要向议
16、会进行咨询，也可以向其他相 关部门或团体征求意见，避免在项目执行过程中发生争执。同时，给项目管理 者创造稳定的工作环境，使按绩效计划设计的年度特定的目标有序地进行。 （二）年度绩效计划 绩效法案规定，年度绩效计划的内容包括：1阐明绩效目标。每一个 项目都可能有一个或多个绩效目标，用于测定实际成果的目标要具有可比性， 包括对目标采用定量的标准、价值和比率。2确定绩效指标。绩效指标将被用 于考核产出和结果。3.描述测量绩效的方法。测量绩效的方法要科学。4.说明 为达到绩效目标拟采取的工作程序、技巧、技术、人力资源、信息和其他资源 等。5.确定赋予管理者的权限和责任。 在年度绩效计划中选择目标和指标时，应遵循下列原则：一是项目管理者 要用目标和绩效指标来判断项目在达到预期目标方面做得怎样；二是在部门的 负责人或利益相关者评论项目的完成情况时，要以系统的绩效评估结果为依据。 年度绩效目标来自于战略计划的总目标。年度计划实现的目标是实现战略计划
