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1、我国城乡规划法律制度发展完善论文我国城乡规划法律制度发展完善论文 引言新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000 年全国转移就业的亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占%、%和%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城
2、乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的城乡规划法实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于 1989 年颁布中华人民共和国城市规划法，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993 年，国务院颁布施行了村庄和集镇规划建设管理条例 。我国的城乡规划制定和
3、实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近 20 年的城乡规划基本运作制度。2008 年 1 月起，我国实施新的城乡规划法 。我国基本法律制度概况我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括城市规划法 、 村庄和集镇规划建设管理条例和现行城乡规划法中规定的各种运作制度。主要是：1、城市规划制定制度。城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确1 汪光焘：在 2004 年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话;小城镇建设;2004 年 04 期，28 页定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这
4、一制度在城市规划法实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。2、村庄和集镇规划制定制度。村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止 2005 年底，%的集镇编制了镇总体规划，%的村庄编制了村庄建设规划 2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。3、划定规划区实施统一规划管理制度。城市规划法与村庄和集镇规划建设管理条例明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区
5、范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止 2002 年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达 58 万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施 3。4、城市规划实施许可制度。城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上
6、保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。5、村庄和集镇建设的许可制度。村庄集镇新建住宅、乡村企业和乡村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准。由于乡镇2 冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化,小城镇建设2003 年 07 期，第 24 页3 永州市统计局.永州统计年鉴,2003 年，第 15 页一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区 12 个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有 2 个镇，没有或虚设管理机构的有10 个乡镇 4。6、违反城市规划行政处罚制度。城
7、市规划法对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。我国城镇化的现状和特点我国的城镇化于上世纪 80 年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约 44%左右。主要有以下方面的特点：1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响改革
8、开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006 年城镇化水平达到%,比 2005 年增长了个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广1978 年至 2005 年，全国城市总数由 193 个增加到661 个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在 50 万以上的大城市从 40 个增加到 139 个，中等城市从60 个增加到 226 个，小城市从 9
9、3 个发展到 296 个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过 75000 亿，约为改革开放初期的 100 倍；全国城镇建筑竣工总面积达亿平方米 5。4 永州市零陵区统计局， 永州市零陵区统计年鉴2007 年，第 4 页5 袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会,学习论坛2005 年 09 期，第 53 页3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化1978 年我国仅有建制镇 2173 个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到 2005 年，建制镇数量已达19522 个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村
10、中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。据测算，2002 年浙江省20 个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到%，由此可见， “镇”的概念已与过去有着本质的区别6。4、流动人口数量庞大， “市民化”任重道远我国目前进入城镇务工的农民已超过 1 亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农
11、民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会管理需要认真面对的新问题。5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等
12、方面发挥了积极作用。6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应6 裴琰，段红兵.农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考,山西高等学校社会科学学报2006 年 02 期更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。现行城乡规划法律制度的不足1、城乡二元分治，不利于统筹发展我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城
13、市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这
14、种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理现行城市规划法在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也
15、产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO 带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等 7。7 史际春.论规划的法治化,兰州大学学报 ，2006年 04 期3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要城市规划法形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化
16、遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行城市规划法没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化现行城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少
