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1、1新加坡人民行动党的执政模式及其借鉴意义新加坡人民行动党的执政模式及其借鉴意义李 文【内容摘要】在以往 40 多年的时间里，新加坡人民行动党实施“半竞争性的政党制度”，强化政府的行政功能，严格掌控新闻媒体，视人民群众为执政的基础和合法性根源，有效地加强和巩固了自身的执政党地位。人民行动党的执政经验对中国共产党具有启发和借鉴意义。所谓执政模式，主要指执政党在执政过程中形成的具有参照意义的范式或可供借鉴的经验。本文拟从党际关系、党政关系、党群关系和党与新闻媒体关系四个方面，分析把握新加坡坡人民行动党执政模式的主要特征，探讨这种模式中可供中国共产党提高执政能力参考的因素。一一新加坡并非一党制国家。除
2、了人民行动党外，还先后产生 22 个其他政党。但在现实上，新加坡实施“一党执政体系”。自 1959 年以来，经过多次选举，行动党在国会议席中始终占据绝对优势，执政地位从未发生动摇。鉴于新加坡虽然存在反对党和选举制度，但反对党在选举中获取执政权的概率为零这一事实，有学者称之为“半竞争性的政党制度”。1行动党能够长期执政，确有其利用所掌握的国家和政府权力，控制和打压反对党的因素，但最主要原因还在于行动党提出的有关“经济发展和社会稳定优于民主与自由”的大政方针更符合新加坡的发展实际，更能代表民众的根本利益。相比之下，社会主义阵线倡导的激进主义路线，工人党和新加坡民主党提出的有关行动党没有“照顾工人的
3、利益”、“劳动者受到剥夺”，新加坡应该优先重视人权和民主，新加坡能够同时拥有政治自由和经济繁荣的主张，2则难以给新加坡带来发展和稳定。自取得执政党地位以来，李光耀和行动党一直反对在新加坡实施具有充分竞争性的多党制，认为多党制和政治多元化会造成政治失序，社会混乱；导致优秀人才的分散，使他们难以汇集在一个政党之下，全心全力为国家、为百姓服务；导致政府不得不将许多时间和精力用于应对和解决政治分歧，影响国家的正确决策和政府办事效率。相形之下，一党执政更符合新加坡的发展需要。首先，只有一党执政才能增进国家认同。1965 年新加坡独立后，种族、宗教的多元化对国家建设提出了严重的挑战。但由于行动党占据了绝对
4、领导和支配地位，因此能够超越各种利己性的社会力量之上，承担起整合各种社会力量，推进国家意识形成的历史任务。其次，一党制有利于最大限度地排除干扰、动员一切资源达成发展目标。第三，一党执政还保证了新加坡政府不用像实行多党制国家中的政府那样，依靠取悦于选民而丧失自己的公共立场，并最大限度地保证了自身政策的连续性和稳定性，这对政府主导的工业化进程十分有利。李光耀还举例说明上述观点的正确：1959-1965 年 6年间，由于行动党不得不在国会里与“凶狠好斗的反对党”周旋，因此新加坡在经济社会发展方面缺乏良好业绩。而 1965-1981 年则是新加坡的黄金时期。“在这一段时间里，新加坡享有历来最大的经济和
5、社会进步”，原因就在于“在这些年里，我们政治稳定，在国会里没有顽强好斗、吹毛求疵的反对党。”3尽管反对党的存在是点缀性的，但行动党又不能不承认反对党存在的合法性及其价值。历史的原因和周边国家的政治发展状况，决定了新加坡必须保留现代政治制度的三大基础：议会制度、选举制度和政党制度。而一定数量的反对党的存在，正是这三种制度得以成立的必要条件。如果没有反对党，选举显然难以成为人民信任的通道；即使执政党2执政权的获得经过了选举的认可，其合法性基础也有欠牢固，也难以杜绝执政党把自身视为是执政权的唯一垄断者。此外，李光耀也承认，现代性的选举过程和反对党的局部压力，使行动党必须保持足够的清醒和警觉；反对党议
6、员的存在，有利于揭发行动党官员的渎职、舞弊、贪污或裙带关系。4为使自身执政地位得以维系，行动党不但有效地运用国家机器制定符合自身统治利益的法律，而且还利用行政和司法手段，限制反对党的成长。行动党还经常在大选前采取“非常手段”打压反对党。这些手段包括限制政党竞选活动的时间；封锁反对党的印刷工厂；对支持反对党的媒体施加压力；干扰反对党在公共场所的活动；冻结反对党的资金来源；瓦解反对党的基层组织：拘捕反对党的主要核心干部等。5在李光耀和行动党看来，这些做法并没有什么不妥。例如，在 1997 年大选中，为了对付反对党的“补选”策略，行动党亮出竞选之饵：在推行公共住房翻新计划时，将根据选民对行动党的支持
7、率来决定某个选区是否享有优先权。而当美国自由派人士批评这种做法有欠公平时，李光耀理直气壮地说政治拨款的把戏同样存在于世界其他地方。6二二在对党政关系的处理上，新加坡模式的基本特征是弱化党争、强化行政，政治生活行政化；党政一体：行动党由一群少数核心领导干部所控制，而这群领导干部又是新加坡政府内具有影响力的内阁部长级官员，各级党组织具有直接处理行政事务的职能，直接介入经济、文化和社会的管理。有西方学者指出：“行动党执政时间越长，越难以将行动党与政府相区别。”7李光耀也毫不讳言：“人民行动党就是政府，而政府就是新加坡。”8而新加坡学者陈庆珠则称新加坡称为“行政国家”(administrativest
8、ate)。9政府行政取代政党政治甚至政府行政成为国内政治本身，一方面在于新加坡独立后，所面临险恶环境要求这个“亚洲孤儿”必须把生存和发展放在头等重要的位置，另一方面也在于李光耀和行动党采取有效行政和司法手段，压制和剪除坚持将所谓的自由民主置于经济发展和社会稳定之上的反对党。虽然新加坡形式上继承了英国的宪政民主体制，但李光耀从不曾相信民主竞争体制的有效性。为了建立一种能够促进经济发展和工业化的政治制度，获得执政地位后，李光耀和行动党在政治上不是扩大社会参与，而是致力于社会非政治化以消除竞争性的政治活动，尤其是通过将反对党领导人不经审讯就投入监狱等手段，从根本上削弱反对党的政治影响力。当最大的反对
9、党社会主义阵线的领导人拒绝承认新加坡议会的民主性质，在 1966 年将其议员分两批从议会中退出，表示“要在议会之外进行反对帝国主义压迫的斗争”，“把斗争带到街头”时，李光耀更是抓住这一有利时机，声称“社会主义阵线已经逐渐退化成为一帮在街上打架的人，不再是一个政党，他们的问题要由警察去处理。” 10至此，行动党的非政治化目标已经基本上得以实现。“党政合一”也是党派斗争的产物。1961 年激进派从行动党中分裂出去、组建了社会主义阵线后，由于当时党的组织机构近乎瘫痪，行动党在对社会主义阵线的斗争中不得不将公务员甚至政府作为新的政治基础。11为了在 1962 年举行的关于与马来亚合并问题的公民表决中击
10、败社会主义阵线，李光耀充分利用执政优势，不惜动用政府掌握的各种宣传工具，包括在 1961 年 9 月通过新加坡电台发表 12 次广播讲话。文化部把这些讲话编辑成名为关于合并的斗争的小册子，与其他材料一起广为散发。政府的宣传机器传出的全部是人民行动党的声音，模糊了党和政府的界限。行动党反对西方文化中存在的所谓政府是“必要的恶”（necessary evil）、主张通过民主和人权的倡导来限制政府的理念，认为在新加坡，执政党、政府和人民的利益3是高度一致的，从而提出了“好政府”的概念。李光耀指出：“虽然民主人权都是可贵的意念，但我们应该明白，真正的目标是好政府。” 12他还提出了衡量好政府四项标准：
11、廉洁、照顾人民、能够维持社会的稳定和秩序、能让人民获得教育与训练。13在这一观念指导下，官僚在新加坡占据非常重要的地位，行动党的领导干部即政府部门的高级行政官僚都是专业化、现代化的精英。他们有强烈的成就取向，讲究效能和实际，是经济社会发展强有力的领导者和推进者。三三人民群众是行动党执政的基础和合法性根源。人民行动党从一开始就强调群众的重要性。1956 年行动报刊登的一篇文章中指出：“必须把党的志望变成群众的志望，党的政策和行动必须反映各个阶级和各个社会集团的志望。14三年后，行动报引述了党内一位领导的一段话；“群众是本体，他们在等待、注视和期望。他们最终将决定你的前途、我的前途马来亚的前途。”
12、 15自 1959 年至今，行动党连续 11 次赢得议会选举。“选举的每一次胜利都意味着民众对行动党领导的再一次信任，每一次重行执政则代表著行动党统治的正当性与合法性不容动摇。”16人民行动党利用一党长期执政的优势，注重新加坡的整体利益和人民群众的长远利益。李光耀指出：“为了人民的长远利益，即使有一些政策在短期间不受欢迎，政府也毫不犹豫地付诸实施。”17新加坡实施的出口导向发展战略和政府提出的住者有其屋计划，在开始时就曾遭到工人的反对和群众的质疑，但政府的决心并没有因此发生动摇。在行动党的领导下，1959 年以来，新加坡经济高速发展、社会长期稳定、人民群众生活水平不断提高、国际地位持续提升，使
13、行动党广泛赢得民心。2001 年，在谈到人民行动党为何连续赢得大选时，李光耀不无自豪地说：“批评新加坡的人相信行动党能够屹立不倒，是因为我们对付敌对者向来毫不留情。然而这样的解释未免简单化了。如果我们违背了同人民缔结的信约，早就被踢出局了。我们在 60 年代领导人民走出绝望的深渊，进入前所未有的增长与发展的时代。我们利用世界贸易与投资增长作为垫脚石，只用一代人的时间便从第三世界晋升到第一世界的水平。”18李光耀深知提高民众福祉，增加他们对财富的拥有对执政党的重要性。他曾这样写到：20 世纪“50 和 60 年代发生暴乱时，路人也会参加，向汽车的挡风玻璃扔石头，把汽车掀翻，放火烧毁。到 60 年
14、代中期，当人们拥有住房和其他资产后，发生暴乱时他们的反应大不相同。年轻人把停放在路旁的史古打抬上组屋的楼梯。这种情况加强了我的决心，我要让新加坡每个家庭都有真正的资产让他们去保护，尤其是他们自己的住房。”19行动党不仅注重诸如卫生、医疗、教育、交通等公共建设，更创造性地实施了住者有其屋计划，创立了中央公积金制度。到 1995 年，86的新加坡民众居住在政府兴建的组屋，其中更有 90拥有属於自己的组屋，绝大多数新加坡居民拥有的公积金能基本上满足他们购买政府组屋，医疗治病，为子女缴纳学费和退休后领取养老基金的需要。“公积金和居者有其屋计划确保了政治稳定，也是新加坡的选民在每次选举中都以大多数票一再
15、投选人民行动党的一个重要原因。”20为加强政府与民众的沟通和联系，行动党在每个选区中都设有“公民谘询委员会”、 “社区中心管理委员会”、“妇女行政委员会”和“居民委员会”等基层组织。例如，“公民咨询委员会的任务就是向政府传达民意，并对人民的要求向政府提出建议，同时向人民转达政府对此事项所采取的行动与政策，并向人民灌输良好的公民意识。”21居民4委员会的任务则是通过让每个委员会为六到十座组屋服务的途径密切基层领袖和居民之间的交流。22行动党还实行部长、议员访问选民制度，规定党的议员每周必须安排一个晚上走访选民、一个晚上接待群众上访。行动党通过社团法严格控制民众自发的结社活动。凡是社团登记处认为“
16、其规则不足以对其进行合适的管理与控制”或“社团的登记违反国家的利益”，“社团成员对谁担任官员存在争议”，或“被登记社团的名称可能会导致公众对其真正目的和特性发生误解”，都可以拒绝登记。至于建立分部，更改名称或办公地点，或使用会旗、会徽、会歌等都得经过登记员许可。到 1988 年 12 月 31 日，虽然在新加坡被登记的社团有 3873个，但其中大都是娱乐、慈善和职业社团，而不是公共利益集团。行动党还把提高人民群众的素质被视为自身的一项重要任务。王鼎昌指出：“当我提到一个成长中国家的根基时，我所指的并不只是它的基层民众的支持，并且也包括人民的素质和力量在人们日常的举止行为和人生观方面表现得最为清楚的道德和文化根基。”23行动党相信现代化国家的创造需要精英领导的政府和社会民众的共同努力，政府应将正确的价值和观念传输到民间社会。李光耀和其他领导精英十分注意通过演讲和媒体向人民灌输“正确的价值观”，同时，学校、工会、以及政府设立的民间组织都肩负了宣传行动党政策的重任。自 19
