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1、用心用心专专注，服注，服务专业务专业我我们们的使命：的使命： 加速中国加速中国职业职业化化进进程！程！ 电话电话： ：0755-86153522 邮邮箱：箱：【摘要】许多城市正常运行所必需的公共设施，都面临因负外部性而引发的公众抵制现象，这种现象一般被称为邻避。长期以来，邻避现象被视为公众自私心理的反映，其症结也被归因为利益问题。通过对上海磁悬浮事件的分析，指出邻避设施规划冲突背后存在着复杂的矛盾关系，并非单纯的自私心理或利益因素能够解释。邻避设施规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上，解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键问题，方能促进规划的顺利实施。【关键词】邻避；公共设施；公共利益
2、1引言引言因负外部性而产生的公共设施建设困境是世界各国城市所普遍面临的现象。这些服务于城市地区的公共设施，虽为广大公众带来利益，但其危害却由设施所在地的居民所承受，因此，极易引发当地居民的抵制，反对将这些设施设置在其家附近，由此造成了公共设施的难产。这些具有负外部性效应的公共设施也被称为邻避设施。所谓邻避，系由英文“NIMBY”（NotIn My BackYard）意译而来，直译即为“不要在我家后院”。造成邻避设施规划困境的根结在于利益问题，这在学术界已得到普遍认同。如蔡宗秀指出：“邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征。通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享，然其设施产生的外部效果
3、（如污染、房地产下跌等）却要由设施当地居民所承担。基于邻避性设施的有福同享、有难自己当特性，使得被选定设置邻避性设施之社区避之唯恐不及。 ”但是，当利益问题显性化而导致冲突发生时，就不能再简单地用利益来诠释一切。许多研究成果表明，邻避设施规划冲突现象非常复杂，具体的邻避原因和矛盾焦点往往不尽相同，一些冲突事件甚至还纠结着政治因素。丘昌泰在总结台湾地区的邻避冲突时，就曾指出选票问题是重要的一项问题纠葛，地方政治实力为了在选举时获取更多的选票支持，常常介入邻避设施规划，致使规划极易变质为“泛政治化”行为。近年来，我国频频发生此类冲突事件。如2007年，北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目，在巨大的民意压力
4、下，被国家环保总局责令缓建。2007年，上海春申高压线事件中，沿线居民与电力公司发生激烈冲突，导致政府不得不出动警察维持秩序。2008年，上海磁悬浮事件引发居民大规模的“散步”行动，项目至今无法启动。2008年，广州110KV 骏景变电站建设引发“散步”事件，南方电网强行开工的12月30日当天，还发生了警察与骏景小区居民的直接冲突。这些冲突事件不但使公共利益受到巨大损害，而且影响社会的稳定秩序，造成了严重的后果。本文主要以利害关系人之间的矛盾冲突为切入点，对我国目前的邻避设施规划困境作一初步研究，期望为城市规划实践提供有益的借鉴。2上海磁悬浮事件简况上海磁悬浮事件简况2.1磁悬浮事件发展历程2
5、.1.1第一阶段2006年3月，沪杭磁浮项目获得国务院立项。4月3日， “上海环境热线”网站发布磁浮交通沪杭线工程环境影响报告书公告信息 。7月10日，该网站又公布沪杭磁浮交通工程环境影响公众参与公告 ，并发布沪杭磁浮交通工程环境影响报告书（简写本） 。环评报告称磁悬浮项目的环境影响符合相关标准，工程建设可行。此后，上海市规划局对磁悬浮项目进行规划公示。项目信息被沿线居民陆续获知后引起很大争议，加上浙江省对该项目并不积极等原因，工程被暂时搁置。2.1.2第二阶段2007年1月18日，上海磁浮交通发展有限公司以“沪杭磁浮上海机场联络线”项目名称向国家环保总局递交环评报告。随后，在环评报告尚未得到
6、环保总局批复的情况下，磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示。公示中，动迁的红线距离规定为22.5m。2月18日前后，拆迁公告张贴到沿线小区布告栏。拆迁工作引起沿线居民的激烈反对，在居民连续上访和抗议活动的压力下，3月中旬由环保总局主持的环评报告评审也无果而终。而浙江省也于3月份表示放弃在2010年前建成通车的计划。无奈之下，磁浮公司又用“机场快速公交工程”名义，将磁悬浮上海机场联络线作为世博会配套大型工程项目，以此获得上海市用心用心专专注，服注，服务专业务专业我我们们的使命：的使命： 加速中国加速中国职业职业化化进进程！程！ 电话电话： ：0755-86153522 邮邮箱：箱：政府批准
7、。在建设单位急欲开工的情况下，政府开始组织座谈会进行协调，但居民并不认可环评报告结论。随着事态进一步敏感，拆迁工作被暂停，政府也宣告进行项目优化调整。2.1.3第三阶段2007年12月29日，上海市规划局在规划局官方网站上公示了经过优化后的机场联络线草案。2008年1月2日， “上海环境热线”网站公布沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响评价公示和沪杭磁浮上海机场联络线（龙阳路站-虹桥综合交通枢纽）环境影响报告书 。环评报告书声称工程建设可行。沿线小区居民并不认可这一结论。元旦过后，陆续有居民组织上访和反对磁悬浮的“散步”。信访办也组织政府相关部门和专家与居民代表的协调会
8、，但未能达成共识。1月12日下午，沿线小区上千居民在人民广场集会反对磁悬浮项目，后又向南京路挺进，直到下午6时左右“散步”到南京路河南路路口为止。13日，陆续有宣传车开进相关小区，对居民进行说服工作。但当天下午，仍有部分居民到南京路步行街“购物”。15日，上海市委机关报解放日报发表社论，批评市民上街已发展成“街头政治”，破坏社会和谐。18日，磁浮公司和环评单位表示将组织专家研究论证居民的意见和建议。2月27日，上海市政府新闻发言人称，磁悬浮项目仍处在听取意见和优化阶段。3月6日，上海市长韩正表示，沪杭磁悬浮上海机场联络线工程仍在论证过程中，不在上海确定的2008年全市重大工程之列。至此，磁悬浮
9、事件暂时告一段落。2.2利害关系人从表面上看，磁悬浮事件中涉及的利害关系人，一方是建设单位上海磁浮交通发展有限公司，另一方是磁悬浮沿线居住区的居民。但实际上，政府是比建设单位更为重要的利害关系人。因为，上海磁浮交通发展有限公司由上海申通集团有限公司、上海宝钢集团公司等7家国有企业共同出资组建，实质上属于政府所有制企业。更为关键的是政府是磁悬浮项目的直接推手，没有政府的支持，磁悬浮项目是不可能启动的。可以说，政府才是磁悬浮项目的真正决策者。或许有人会质疑，将磁悬浮建设中的利害关系人仅仅归纳为政府、磁浮公司和居民三方得过于简单。诚然，磁悬浮项目涉及的利益主体组成是比较复杂的，即便政府内部对此也存在
10、不同的意见。但是，就研究而言，这种做法却是必要的。诚如韦伯所言：“理想类型越是被构想得清晰和明确，也就是说，在这个意义上它们越是远离实际，它们就越能做出自己的贡献。这一点既体现在术语学和分类学，也体现在认知方法论上。 ”从利害关系人在磁悬浮事件中的立场分析，居民是抵制该项目建设的一方，而政府和磁浮公司则属于主张磁悬浮建设的一方，但政府处于绝对主导的地位。这样，利害关系人的矛盾在很大程度上就表现为居民和政府的对立。双方的矛盾主要集中在公共利益界定、利益保护和程序公正3个方面。3公共利益界定公共利益界定磁悬浮项目的公共利益界定是双方激烈争辩的一个话题，矛盾围绕着两个方面展开：一是磁悬浮项目的公益性
11、，二是利益关系的取舍。3.1磁悬浮项目的公益性辨析3.1.1双方观点（1）政府和磁浮公司观点在整个事件过程中，政府和磁浮公司一直强调磁悬浮项目的公益性，具体理由又可分为两个层面。一是磁悬浮在国家交通战略层面的意义。政府和磁浮公司认为磁悬浮是后高速铁路时代的战略技术储备，是可以替代飞机的现代战略交通技术，具有国家战略意义。沪杭磁悬浮和磁悬浮机场联络线项目也因此获得了公益性的特征。二是具体项目的公益性，包括疏解世博会交通压力，为浦东机场和虹桥机场提供快速联络等。两个层面相比，显然前者才是其关注的重点。（2）居民观点居民则质疑磁悬浮项目的公益性，理由主要包括4个方面：一是，磁悬浮对沿线居民的生命财产
12、造成了极大危害。居民认为，磁悬浮对周围环境造成了严重的用心用心专专注，服注，服务专业务专业我我们们的使命：的使命： 加速中国加速中国职业职业化化进进程！程！ 电话电话： ：0755-86153522 邮邮箱：箱：电磁辐射、噪音、振动等不良影响，而且房地产价值也严重缩水，因此磁悬浮项目的公益性很差。二是，居民认为，地铁二号线已经延伸到浦东机场，经济便捷，而磁悬浮票价高，又无法保证足够的客流量，纯属重复建设。三是，居民以磁悬浮示范线巨额亏损事实为例，认为磁悬浮投资效益差，从经济角度分析，修建磁悬浮的意义不大。四是，居民认为磁悬浮是商业项目，属于企业行为，其建设是为了赢利，因此并不代表公共利益。3.
13、1.2公益性认知的分歧以上的观点归纳清晰地反映出双方在磁悬浮项目的公益性认知上并非处于同一个层面，政府和磁浮公司更多地是基于交通战略层面的考虑，而居民则更关注于项目的现实性。政府和磁浮公司对磁悬浮的公益性解释显然无法得到居民的认同。其在交通战略层面的考虑，与居民的切身利益并无直接关联，因此无法得到居民的共鸣。而疏解世博会交通压力和联结浦东、虹桥机场的理由，与沿线居民的利益关联性也很小。与不可知的环境风险后果相比，这些理由对于居民可谓是毫无说服力。居民质疑磁悬浮公益性的几方面理由，有些是错误的，如以企业运营和营利性来否定磁悬浮项目公益性的观点；有些是说服力有所欠缺的，如以磁悬浮示范线的投资效益来
14、否定整个项目。因为，对于磁悬浮这一类型的项目，投资效益牵涉到很多环节，示范线亏损有其必然的原因，至少其预期的规模效应未能充分体现出来。其中，最有说服力的观点当属沿线居民财产和身心健康可能受到的严重影响。但这些不同理由的最终目的都是一致的，就是对磁悬浮项目公益性的质疑。就双方在磁悬浮项目公益性界定上的冲突而言，焦点在于各方对公益性的解释是否具有充分的说服力，能够得到对方的认同。分析表明，由于问题关注重点的不同，造成双方无法在同一层面的对话平台上实现有效交流，加上双方的辩护理由都缺乏准确的数据和严密的逻辑支撑，致使双方在磁悬浮的公益性认知问题上各持一端，均无法说服对方或达成妥协。3.2利益关系的取
15、舍3.2.1双方观点(1)政府和磁浮公司观点政府官员在座谈会上表示，在建设中要处理好国家利益和公众利益兼顾问题，并声称上海市民很少有人反对磁悬浮，因此持反对意见的居民仅是少数，此外还将居民反对原因归结为磁悬浮与其切身利益相关。从这些言论中反映出政府在一些概念理解和使用上的混乱。首先，国家利益主要是政治学的范畴，是国际政治特别是国家安全研究中的一个基本概念。虽然，学者们对国家利益所下的具体定义不尽相同。但是，在利益界定单位是国家这一点上却是一致的。如王逸舟认为“一般地讲，国家利益是指民族国家追求的主要好处、权利或受益点，反映这个国家全体国民及各种利益集团的需求与兴趣。 ”阿姆斯特茨对国家利益的定义是：“国家利益的概念通常指国家相对其他国家而言的基本的需求和欲求。 ”国家利益概念更多地运用于处理国与国之间的关系，因此，所谓要处理好国家利益和公众利益兼顾的言论，如果是要表达磁悬浮项目在国家安全中的重要地位，那么，显然不是磁悬浮项目本身所能承受之重，也不是居民利益诉求所能承受之重。其次，公共利益界定并非以人数的多少为标准，也就是一个相关空间内大多数人的利益或者不确定多数人的利益并不必然代表公共利益，少数人的利益也并不一定就不代表公共利益。如果仅以人数多少作为公共利益的判断标准，那往往要陷入“多数人暴力”的误区。因此，以少
