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1、海洋环境公共定位分析论文海洋环境公共定位分析论文 摘要:长期以来,我国政府在海洋公共产品领域担当了双重角色,既是生产者,也是提供者。但随着海洋开发与海洋管理的日益拓展和深入,面对环境的不确定性与信息的不完全性,政府自身的局限性使其难以通过“有形的手”使海洋资源的配置达到帕累托最优,导致海洋环境公共产品出现供给不适或不足。解决这一问题,需要在对海洋环境公共产品内涵进行深入研究的同时,重新界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,确定其角色定位,以此促进海洋环境管理事业的和谐发展。关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者Abstract:Foralongtime,theChine
2、seGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughi
3、tsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenc,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,nvironmentmanagement.Keywords:marineenvironmentmanagement;t
4、hepublicproduction;provider;producer随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众代理人身份等特殊身份,以“命令控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、 “错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方
5、面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。1 海洋环境公共产品的内涵海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。 ”1但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他
6、性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如中华人民共和国海洋环境保护
7、法 、 中国海洋 21 世纪议程等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如海洋倾废管理条例 、 海洋标准化管理规定 、 海洋法石油工业含油污水排放标准,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海
8、洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004 年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等 10 个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资
9、回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。2 进一步的分析:基于公共产品的生产者与提供者理论有学者认为,在公共产品的供给过程中,包含了三种类型的行为者,一种是寻求某种公共产品或者服务的集体消费单位,一种是生产它的实体,再一种是做出安排以连接生产者和消费者的中介。其中,集体消费单位享用被提供出来的公共产品,生产单位生产公共产品,而作为公共管理主体之一的政府,主要应当承担提供功能,即做出安排以联结生产者或消费者2。在这里,我们需要区分公共产品的生产者和提供者两个概念,公共产品的生产者是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的
10、资源转化为产品和服务过程的承担者,而提供者则是指对是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等进行规定的部门或个人。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆在谈到公共池塘资源的供给时,曾经指出:“我把那些计划和安排公共池塘资源提供的人称为提供者(provider),而使用生产者(producer)这个术语来指实际从事建造、修理或采取行动确保资源系统本身长期存在的任何人。提供者和生产者常常是同一的,但也并不必须如此。 ”3从海洋环境公共产品受到重视以来,政府部门凭借公共权力和由此而生的信息资源、财政实力等优势在调动和配置海洋资源,生产并提供必要的海洋环境公共产品方面进行了极为有益的探索,为海洋
11、环境保护工作提供着有力保障。但在具体操作过程中,与一般公共产品的供给一样,“政府失灵”的现象也不能避免,于是,根据上述理念来重新界定政府在海洋环境公共产品供给中的职能范围就有了十分积极的意义对不同的海洋环境公共产品而言,它们的生产者和提供者也应当是各不相同的:海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系是涉及国家海洋事业发展基本方向和和国家海洋环境保护的全局问题,不仅具有非排他性、非竞争性,而且具有基础性、公共性,由全体社会成员共同受益,是为了满足社会的公共需要,属于纯粹的公共产品。因此,这类产品的供给并不是取决于个人意愿,而是集体选择的结果,其配置往往依靠政治性决策或社会选择而不
12、是以市场选择为主,政府对此有着不可推卸的责任。既是提供者又是生产者,必须亲力亲为。当然,这些基本政策的制定过程离不开企业、公众的参与,但企业、公众仅仅是参与者,决策者是政府;海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等也具有公共性特点,但作用范围有一定的限度。对于此类产品,政府当然是主要提供者,但相对来说,企业、公众参与的程度要加大一些,特别第 5 期高忠文,等:政府在海洋环境公共产品供给中的角色定位分析 525 是企业、公众中的专业技术人员有着重要的发言权,在生产这些政策、标准的过程中扮演着不可替代的作用;海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等这些产品如果供给不足,会影响到公共环境和公众
13、利益,是政府失职的表现。但政府并不一定直接参与这些产品的生产,而是仅仅承担着规划、组织、监督、管理的职能,具体的生产主要是由企业来完成。3 政府垄断供给海洋环境公共产品存在的问题现阶段,我国海洋环境公共产品的供给大都仍由政府垄断进行,并未清晰界定政府在生产与提供之间的职能范围。在一定程度上,这种做法符合公益产品和环境保护事业公益性的要求,因政府垄断可以从国家整体发展的利益出发,集中人力、财力、物力,生产适合社会需要的公共产品。但由于政府的有限理性、政府的自利倾向以及政府活动成本与收益的分离,使得目前这种环境公共产品生产者和提供者合二为一的做法,反使可能使政府在海洋环境管理领域陷入低效,出现“政
14、府失灵”的现象,正如 1997 世界银行发展报告所指出的一样:“基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。 ”4从目前我国海洋环境公共产品的供给看,由政府垄断生产导致的问题主要有以下几方面:政府垄断供给导致海洋环境公共产品产出低效政府供给的低效是指在提供海洋环境公共产品的过程中,政府投入了较多资源,但产出的却是与高成本不相符的低收入。政府管制理论认为,市场在公共产品提供中存在着严重的失灵现象,只有政府提供才能保证公共产品供给充足,原因是公共产品的属性决定了其由政府供给要比市场更节约和有效。然而,在实际运作中,政府提供公共产品的交易成本往往比市场运作
15、更高,低效现象十分突出,原因在于政府部门成本与收入相分离、缺乏有效竞争激励机制以及效率与公平的矛盾。对于海洋环境公共产品而言,作为提供主体的政府部门协调机制不完善是其产出低效的一个特殊原因。在我国,根据海洋环境保护法所确立的海洋环境公共产品的供给主体包括中央政府、政府各涉海职能部门和地方各级人民政府。尽管就提供海洋环境公共产品的职责上而言,不同层级的政府及政府各部门间在根本出发点和利益上是一致的,但其间存在着以下几方面的矛盾:一是中央和地方分权的不明确,导致地方政府提供海洋环境公共产品的积极性难以调动。二是涉海各行业管理部门在提供环境公共产品上存在冲突,利益驱使下的争夺与推诿同时存在。三是在海
16、洋统一管理与分部门分级管理相结合的体制形式下形成的多头海洋执法格局在一定程度上削弱了海洋环境公共产品的提供能力。政府垄断供给导致制度类海洋环境公共产品失效制度类海洋环境公共产品主要是指海洋环境产品中的各种政策制度。公共政策是政府干预社会经济生活的基本手段,政府常常通过制定和实施公共政策、法规以及行政手段等来弥补市场缺陷,纠正市场失灵。但公共政策却经常发挥不了应有的作用,主要表现为制度疲软或执行不畅,形同虚设。在海洋环境公共产品领域,政府的垄断供给导致公共政策失效现象不可避免。其一,由于涉海事务和涉海公众的复杂性,政府在制定政策的过程中往往无法进行成本高昂的调查研究,而是遵循“多数选择制”的惯例,选择了符合“中间”选民偏好的政策,导致其与实际公共利益存在较大差距。其二,地方保护主义严重是现阶段制度类海洋环境公共产品失效的又一重要原因。我国作为一个发展中国家,经济发展是各级政府的中心任务,在发展与环保面前,地方政府往往选择发展,毕竟财政收入直接关系着政府官员政绩与切身利益的得失。因此,当地方海洋环境污染企业与国家海洋环境法律、
