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1、坚持依法行政 努力做好粮食流通工作 国家粮食局党组书记 局长 聂振邦 党中央、国务院对粮食工作高度重视。去年针对粮食供求发生变化的新情况，采取一系列扶持粮食生产、活跃粮食流通的政 策措施，使粮食产需出现重要转机，成为国家宏观调控中的一个突出亮点。近几年，国家粮食局紧紧围绕粮食流通体制改革这 个中心，以保护种粮农民利益为出发点，以保障国家粮食安全为落脚点，用科学发展观统领粮食工作全局，积极稳妥推进粮食 流通体制改革，取得了明显成效。在放开粮食购销市场，建立市场主导形成粮食价格机制的同时，实行对种粮农民的直接补贴； 及时公布主要短缺粮食品种的最低收购价，种粮农民得到实惠；着手解决国有粮食购销企业历
2、史包袱，转换企业经营机制，国 有粮食购销企业改革取得实质性进展；依法加强粮食市场管理，建立粮食市场准入制度，维护正常粮食流通秩序，促进粮食市 场体系建设和形成；调整和完善粮食信贷政策，支持粮食收购，国有粮食购销企业继续发挥主渠道作用；地方粮食储备得到充 实，宏观调控能力进一步增强。加强粮食流通的基础设施建设，粮食产业化经营得到迅猛发展。 与此同时，粮食流通立法工作也取得突破性进展。2004 年 5 月 26 日，国务院颁布了粮食流通管理条例 （以下简称条例 ） 。 条例的颁布实施，是我国粮食法制建设进程中的一件大事，对于加强粮食流通的监督管理，促进粮食生产者、经营者、 消费者合法、正确地履行权
3、利和义务，规范粮食交易行为，维护正常粮食流通秩序，实行依法管粮，都具有重要意义，是各级 政府实施粮食流通管理的法律依据。 一、 条例颁布实施的重要意义 条例涵盖了粮食流通的每一个环节，确立的粮食流通体制充分体现了生产者、经营者和消费者利益相互平衡、市场机制 与政府宏观调控有机配置、立足国内与对外开放相互补充的原则，对促进粮食流通活动的有序进行，维护粮食生产者、经营者 和消费者的利益，保障国家粮食安全，具有重要意义。 一是有利于发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用。按照党中央、国务院的决定，2004 年全面放开粮食市场，粮食市 场价格主要由市场供求形成，各种所有制类型的粮食企业在粮食市场中依
4、法公平竞争，自主决策，自负盈亏。这次改革是对粮 食流通体制的深刻变革，将改革的目标确立为建立在国家宏观调控下主要由市场配置粮食资源的新体制。 条例及时跟进，与 粮改方案配套实施，有利于进一步推进改革并巩固改革的成果，充分调动各市场主体的主动性和积极性，使市场供求在粮食价 格的形成中发挥主导作用，提高粮食资源配置效益。 二是有利于理顺中央、地方、生产者、经营者和消费者之间的利益关系。多年来，粮食立法滞后于粮食流通发展的需要，在 中央、地方、粮食生产者、经营者、消费者之间的利益发生冲突时，缺乏解决问题的法律依据。 条例在总结多年来粮食流通 工作经验的基础上，从法律的层面界定了政府与企业、政府与市场
5、之间的关系，明确了国家粮食宏观调控和省长负责制的内容， 规范了粮食行政管理机关及其工作人员的行为，在保护粮食经营者权利的同时，也规定了其应履行的义务，使中央、地方、各 经营者之间的利益关系更加明确，从而大大减少了由于各自利益关系而对粮食流通秩序的影响。 三是有利于维护正常的粮食流通秩序。实践证明，粮食市场全面放开后，在粮食多时，往往出现粮食收购企业竞相压价，损 害农民利益的行为；粮食少时，又容易出现各类企业到农村抢购粮食、囤积居奇、哄抬粮价的问题，损害消费者的利益。从以 往的情况和目前的现状看，放开市场以后容易出现市场秩序混乱等问题，如地区封锁、搀杂使假等违规经营，这都会加剧市场 和价格的波动
6、。 条例的出台，通过保护与惩罚相结合，有利于规范粮食经营者的行为，形成良性竞争的粮食流通秩序。 四是有利于加强国家的对粮食流通的宏观调控。多年来，我们探索建立了一些粮食宏观调控的办法和手段。但由于没有通过 立法的形式加以规范，调控的效果受到一定影响。放开市场以后，粮食市场和价格波动的可能性加大，因此，政府必须加强对 粮食市场的宏观调控。 条例的颁布实施，使各级政府调控手段的实施有了明确的法律依据，有利于宏观调控能力的增强，从 而更加有效地应对可能出现的粮食紧急状态。 五是有利于转变政府粮食行政管理职能，坚持依法行政。粮食市场放开后政府对粮食流通管理的内容和方式都会发生变化， 主要是通过法律手段
7、、经济手段和必要的行政手段加强宏观调控，维护正常的粮食流通秩序。即使是行政手段也要受行政许 可法等有关法律法规的约束。 条例在赋予粮食行政管理机关必要的管理手段的同时，也对其履行职能提出了严格要求，能 更好地促进政府转变粮食行政管理职能，切实做到依法行政。 二、 条例颁布以来的贯彻实施情况 （一）精心组织条例的宣传，营造依法管粮的社会氛围。 条例颁布后，国家粮食局即在全国粮食局长会上，对学习 贯彻条例进行部署。各地粮食局按照要求，结合实际，把条例的学习宣传和贯彻实施作为 2004 年普法依法治理工作的 一项重要内容，开展了一系列学习宣传活动。通过采取散发资料、新闻发布会、宣传周（月）等多种形式
8、，充分发挥行业报刊、 政府网站、广播、电视等新闻媒体的作用，使社会各界特别是粮食部门干部职工了解条例的内容，努力做到知法懂法。 （二）认真组织条例的学习和培训，提高依法行政和依法经营的意识。各级粮食行政管理部门领导同志亲自抓条例 学习，带头学，并通过专题讲座、报告会、座谈会、知识竞赛等多种形式组织好条例的学习活动，推动条例的贯彻实 施。湖南、安徽、江苏、江西、福建等省市先后举办了本省市县粮食局长、业务骨干、粮食经营企业负责人培训班。这些活动 提高了粮食行政管理人员依法行政、粮食经营者依法经营的法律素质。 （三）抓紧制定条例的配套办法，推进粮食法治化进程。目前，国家粮食局会同有关部门已经制定下发
9、了粮食收购资格 审核、粮食监督检查、粮食质量监管和粮食统计等办法和制度。省级粮食局按照条例规定，以及国家粮食局等有关部门制 定的办法，结合当地实际情况，及时起草制定有关配套规定。截止到 2004 年 12 月，已有 22 个省市制定了粮食收购资格审核管 理办法,其中以省长令颁布行政规章的有山东、湖南、江西省；以省级人民政府颁布规范性文件的有上海、黑龙江、安徽、浙江、 内蒙古等省（市） ；以省级部门联合发布规范性文件的有辽宁、福建、青海、湖北、吉林、宁夏、陕西、江苏、四川、山西、河 北、重庆、云南、天津等省（市） 。北京、湖南、安徽、浙江、上海、山东等省（市）根据条例的规定，起草制定了粮食流 通
10、统计制度实施细则和粮食应急预案。 （四）认真做好粮食收购资格审核工作，规范粮食收购市场秩序。已制定粮食收购资格审核办法的地方，都已严格按照规定 条件和工作程序开展这项工作。湖南、江苏、安徽、福建、山东、吉林、黑龙江、四川、江西、广东、重庆等省（市）的粮食 局已经完成对首批申请粮食收购许可的审批工作，审批对象包括企业法人、个体工商户等多种所有制市场经营主体。 （五）转变粮食行政管理部门职能，加强粮食行政监督检查和行政执法工作。地方粮食局按照条例赋予的对全社会粮食 流通监管和统计的职能，积极转变思想观念，克服困难，抓紧开展相关工作。根据依法行政的要求，一些省级粮食行政管理部 门通过积极争取，分设了
11、法规、监督检查、统计等机构，加强了人员力量。安徽、黑龙江、四川等省粮食局结合本地实际，制 定了粮食流通行政执法与行政处罚程序暂行规定、粮食部门行政执法责任制实施方案；黑龙江省、上海市粮食局制定了行政复 议工作制度；广东省制定了粮食系统应诉工作联系制度。兰州市粮食局按照条例和本市粮食流通管理办法，调整粮食执法 权限和范围，规范执法岗位责任制、执法行为准则和执法程序，对各类所有制的粮油经营户实行了“同时检查、同样执法、同等 处罚”，在兰州市树立了粮食行政管理部门良好的执法形象。这些制度的建立和对执法做法的探索，为依法行政、转变职能奠定 了制度基础，提供了借鉴。 三、继续深入贯彻实施条例 ，在粮食流
12、通管理中坚持依法行政 粮食市场全面放开后，粮食行政管理部门面临着职能转变的紧迫任务，今后将更可能多地依靠法律手段来管理粮食流通活动。 面对新的形势、新的任务，各级粮食行政管理部门必须积极转变观念，围绕依法行政和贯彻落实条例 ，切实做好粮食流通的 立法工作，不断加强和改善行政执法，逐步完善行政监督机制，积极推进依法行政。 （一）加强制度建设，继续做好粮食流通立法工作。健全的法律法规体系是推进依法行政、建设法治政府的基础。 中央储 备粮管理条例和粮食流通管理条例相继颁布实施，是粮食流通立法取得的阶段性突破。下一步的立法任务依然繁重，我 们将积极研究制定系统全面的粮食流通法 。2003 年，国家粮食
13、局已通过国家发改委向全国人大常委会农业与农村委员会正 式提出申请，将粮食流通法列入十届人大五年立法规划。今后，我们将总结贯彻条例的实践，加大粮食立法工作力度， 争取粮食流通的基本法早日成熟出台。 （二）加强和改善行政执法，确保法律法规的正确实施。粮食市场全面放开后，依法管粮将是今后粮食行政管理部门的必然 选择。从中央到地方，粮食行政管理部门都要按照有法必依、执法必严、违法必纠的要求，进一步加强和改善行政执法工作， 做到严格执法、文明执法、公正执法。 一是严格按照法律的规定履行职责。要牢固树立权力法定和程序法定的原则，凡法律允许做的，才能做，而且要做好；法律 不允许做的，坚决不做。目前，行政执法
14、中普遍存在忽视按法定程序办事的现象，这也是滥用职权和执法犯法的一个重要原因。 各级粮食行政管理部门及其工作人员都要养成按法定程序办事的习惯，作出行政决定和执法都要遵守法定程序，正确行使手中 的行政权力。 二是要建立、健全行政执法体制。要研究建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。同时，还要做好与其他有关部门的联合执法配合问题。要严格执行行政许可法 、 行政处罚法等有关法律法规，提高执法的整体水平。行 政执法过程中的罚没收入都要严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费问题。要建立健全行政执法 评议考核制度和执法过错责任追究制度，对各种违法行政都要依法追究责
15、任。 三是要加强行政执法队伍建设。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平 的基本保证。各地粮食行政管理部门要按照从严治政的要求，把加强队伍建设作为一项基础性工作来抓。要加强执法队伍的法 律业务、粮食流通业务的培训，提高执法人员的道德水平，增强依法行政、依法办事的能力。要强化对执法人员的监督检查， 严格要求，严肃纪律，对徇私枉法、知法犯法的，要严肃查处，绝不姑息。 （三）完善行政监督机制。坚持依法行政，必须完善行政监督机制，包括机关内部的监督、上、下级之间的监督、司法监督、 人民群众的监督和新闻媒体的监督。对人民群众来信来访的检举和建议，都必须给予高度重
16、视，妥善处理，及时答复。要正视 新闻媒体的宣传报道，积极配合，不得刻意回避，敷衍塞责，甚至弄虚作假。当前，要重点抓好以下两件事。 一是认真健全行政复议制度。据调查，近几年来，粮食行政管理部门受理的行政复议比较少，这一方面反映各级粮食行政管 理部门的依法行政工作是有成绩的，另一方面也与粮食流通立法相对滞后及管理手段主要集中于行政手段有关。粮食市场全面 放开后，粮食流通的管理将主要以法律手段为主，行政复议不可避免将会增多。因此，必须对此给予高度重视。要认真执行行 政复议法，加强复议机构和队伍的建设，逐步完善行政复议制度。把行政复议作为监督粮食行政管理部门履行职能的一个重要 手段。 二是要完善有关规章和规范性文件的备案审查制度，并做好清理工作。按照依法行政、规范行政的要求，对不符合经济社会 发展和行政许可要求的规章和规范性文件，该废止的尽快废止，须修订的抓紧修订。 （四）切实做好粮食行业的法制宣传教育工作。依法行政离不开良好的法制环境，离不开全社会的参与
