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1、我国行政立法对策研究论文我国行政立法对策研究论文 一、我省行政立法的依据与性质行政立法是指有立法权的国家行政机关，按照宪法和法律的规定根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止规章等规范性法律文件的活动。我国宪法没有规定地方各级人民政府拥有行政立法权，地方各级人民政府享有立法权的依据是地方组织法和立法法 。其中立法法第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 ”由此可见，甘肃省政府、兰州市政府拥有行政立法权，其进行的行政立法是有法可依的。与行政立法的依据相联系的一个问题是要明确行政立法的性质。因为
2、，只有明确了行政立法的性质，才能够对行政立法中存在的问题进行深入分析。因此，对行政立法性质的研究显得尤为重要。关于行政立法的性质，在我国学术界主要有两种不同的意见：一种是职权说，这种观点认为，省级政府、省会市政府和国务院批准的较大市政府以及经授权的特区政府具有独立的行政立法权；另一种是授权说，这种观点认为，地方政府是执行机关而不是立法机关，地方政府的行政规章制定权不被认为是地方政府的固有权力1。笔者认为，根据行政立法的依据，地方政府的行政立法是职权立法而非授权立法；而且承认行政立法是职权立法，并不影响人大的法定立法权。因为虽然我国行使国家立法权的机关是全国人大及其常委会，但是这并不意味着其他机
3、关就不具有立法权。现代社会发展的趋势表明，立法机关与行政机关的分离，只能是功能性的分离，而不能做到严格的分权，否则国家管理将无从进行2。也就是说，立法权虽然主要是由国家权力机关来掌握，但是并非其他机关一概不享有立法权。因此，在我国承认行政机关的行政立法是职权立法，与其非国家立法权力机关的地位并不矛盾。基于此，我国行政机关，尤其是地方行政机关，便利用其职权在本辖区内制定出行政规章，以实现政府的行政行为。诚然，这样一方面，可以灵活地处理地方的特殊情况，有利于当地经济社会的稳定和发展；但是另一方面，由于行政机关理所当然地认为自己的立法是职权立法，所制定出来的行政规章便带有一定的随意性；而且行政机关既
4、是行政规章的制定者，又是行政规章的执行者，在制度的设计上本来就存在逻辑上的缺陷，并且缺乏人们对其的关注与重视，地方行政立法存在的问题就更加突出。二、我省行政立法的现状和存在的问题市场经济确立以后，随着经济的日益发展，甘肃省加快了行政立法的步伐，每年都出台大量的行政立法。就甘肃省人民政府而言，在 2005 年这一年中，甘肃省人民政府就公布了 86 部政府规章3，可见，甘肃省人民政府对社会经济出现的状况及时进行了调整与规范。但是，规模大并不意味着完美,数量多也并不意味着完备。如果行政立法缺乏宏观考虑和整体协调，行政立法的直接后果就是行政立法的内容既有交叉重叠,又有相互冲突或对抗,甚至有疏漏的法律盲
5、点和真空地带。这样的行政立法，对于我们的行政工作就会产生负面影响，不但会有损行政机关的形象，更重要的是，会侵犯公民的合法权益。从对甘肃省行政立法的现状与立法实践考察，笔者认为，目前甘肃省的行政立法至少还存在以下几个问题尚需解决。我省行政立法论证环节存在的问题1.我省行政立法的价值取向出现偏差。效率与公平是所有法律追求的基本价值。我们在制定任何一部规范性法律文件时，既要注重效率，但也绝对不能以牺牲公平为代价。目前，甘肃的行政立法在效率与公平的选择上出现一定的偏差，过分强调效率，很少考虑公平的价值取向。行政立法大多从某个部门的利益出发，没有全局观念，认为只要将行政行为以规章的形式“加以法定化”就能
6、够解决目前行政机关所面临的难题。以兰州市 2007 年出台的兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法为例，其价值取向就值得质疑。虽然收取路桥通行费是“为了减轻政府还贷压力，保证兰州今后的基础设施项目建设顺利实施”。但是有学者对该办法提出了质疑，认为“城市交通属于社会公共物品或准公共物品，而公共物品或准公共物品都应该由政府财政投入，这是市民作为纳税人享有的基本权利。 ”4由此可见，我省在进行行政立法时，首先考虑的不是维护公平正义的价值取向，而是怎样解决行政执法中所急需解决的问题。但这种单纯地为了解决问题而进行的行政立法是没有任何前瞻性的，也不可能有很强的生命力，甚至可能是不合理、不必要或不合法的
7、。2.我省行政立法的论证不够充分。我国立法法第五条规定：“立法应体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参加立法活动。 ”这就要求在进行一项立法时必须广泛听取各方意见，并进行充分的论证。立法论证就是对所要立法的项目的“必要性、可行性和科学性进行研究论证，做出评估”5。因此，我们在确立一个立法项目时必须对其必要性、可行性和科学性进行论证。对必要性的论证就是对该立法项目的现实需求性进行分析论证；对可行性的论证就是对该立法项目立法的可操作性进行研究分析；对科学性的论证就是对该立法项目的合理性进行分析与调查。目前甘肃的行政立法论证还不够充分，在进行行政立法时对其必要性、可行性和科学性没有
8、做深入的分析与研究，导致所立的行政规章的质量有所下降。仍以兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法为例，笔者认为，其立法论证就不够深入，必要性、可行性和科学性就值得质疑。首先，解决城市建设资金的办法并非一定要对车辆征收路桥车辆通行费，完全可以通过其他的替代手段解决城市建设资金不足的问题，如改革现行城市维护建设税。因此该行政立法的必要性论证不充分。其次，制定该行政立法，必然会加重人民的负担，而且还会加大行政执法的成本6，其可行性论证不够充分。再次，虽然该行政立法经过甘肃省政府的批准，但是笔者认为，无论经过哪级机关的批准，只要其存在违法的可能，就必须对其合理性与合法性进行论证。我省行政立法起草中存
9、在的问题1.立法的意图不明确。一般情况下，一部行政规章的第一条都要明确指出本规章的立法宗旨与立法目的。但是笔者所经历的几次行政立法，很少有能够明确表达该行政规章所要表现的立法意图与宗旨。这就从另一方面反映了该行政立法的起草人员并不明确该次立法的目的。如此制定出来的行政立法草案就与当初提案人提出草案的初衷不相吻合，甚至大相径庭，有的还不得不重新起草。这样不但降低了行政机关的工作效率，而且还加大了立法成本，更重要的是延缓了行政规章的出台时间，不利于地方经济、社会的稳定，与设立地方立法权的初衷完全相违背，体现不了行政立法能够及时调整本辖区内出现的特殊情况的优越性。2.起草的渠道过于单一。目前甘肃省的
10、行政立法的草案大多是由政府有关部门起草，这种现状在全国的地方行政立法中也比较普遍。有的学者做过专门的调查研究：“在地方性立法的草案起草过程中，政府主导型起草最为常见，占法规总数的 80%以上，而专家学者起草等方式的运用并不普遍。 ”7法律效力位阶较高的地方性法规的起草尚且如此，地方行政立法草案的起草基本上都是由政府职能部门负责起草。虽然政府部门主导草案的起草有利于利用政府部门熟悉有关业务的有利条件，而且在某种程度上还可以节省必要的经费，但是“政府部门立法的痕迹却比较明显，许多草案的起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配，只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益，使规章草案带有部门保护主义的色
11、彩”8。而且更为严重的是起草行政立法草案的工作到最后基本上都是由其办公室的工作人员来完成。目前，在甘肃省和兰州市政府职能部门中，精通法律的工作人员只占极少数，大多数工作人员对法律了解不深，他们为了完成上级领导交给的任务，要么从其他省现有的立法中“借鉴”一部分，要么就直接从主要领导干部的重要讲话中摘抄部分语句，很少有自己通过实际调研进而制定出草案的，这样就直接导致了“以言代法”情况的出现。特别是有的行政立法草案的起草工作任务重、时间紧，办公室人员缺少，在这种情况下起草出来的行政立法草案的质量就可想而知。我省行政立法听证会或征求意见会中存在的问题1.立法听证会或意见征求会的组成人员明显不当。在行政
12、立法听证会或意见征求会中，甘肃省邀请参加立法听证会或意见征求会的组成人员中包括政府职能部门的组成人员、法学专家或学者、负责起草行政立法草案的有关单位的组成人员。在这些组成人员中，政府职能部门的组成人员占了听证会或意见征求会的绝大部分，法学专家或学者只有很少的一部分，而几乎完全没有邀请有利害关系的公民代表参加。对于政府职能部门的工作人员而言，他们所关心的主要是该行政立法与本部门的利害关系，而对于整个法规的完善没有实质性的贡献，过多邀请政府职能部门的参加对于立法资源是一种浪费。对于法学专家或学者而言，他们所处的地位比较中立，所提的意见都比较专业，对行政立法的完善有较大的贡献；但是毕竟人数太少，其发
13、挥的作用有限。对于有利害关系的公民代表而言，他们的行为必将受到所立的行政规章的约束，因此每一次行政立法都与公民的权利义务息息相关，不邀请公民代表参加立法听证会或意见征求会是对公民权利的漠视，这也是与行政立法民主化相违背的。2.立法听证会或意见征求会没有发挥应有的作用。立法是一种以精确的方法和技巧准确表述客观规律的科学活动和技术活动，而不是一种政治活动或其他活动，这就必然要求立法专家在立法活动中发挥举足轻重的作用9。而在甘肃的立法实践中，专家的作用得不到预期的效果。主要是因为，在立法论证会上，由于时间有限，专家们只能够就自己对该行政立法草案阐述自己的观点与意见，几乎没有时间对这些意见展开实质的讨
14、论与研究。负责该行政立法的有关部门在专家们出现不同意见的时候，很难做出选择与取舍，这样就使得法学专家在立法听证或意见征求会上的作用大打折扣；而且很多的立法听证或意见征求会召开得都很匆忙，专家拿到行政立法草案的时间离听证会或意见征求会的召开的时间一般都比较短，没有充足的时间对该草案进行认真的研究与分析，这样提出的意见往往深度不够，甚至有些问题根本注意不到。由于这两方面的因素，专家在立法听证会或意见征求会上没有发挥应有的作用。三、我省行政立法的完善对策行政立法论证环节存在问题的完善对策1.树立正确的行政立法指导思想。树立正确的立法指导思想，就是要求我们的行政机关在制定行政规章的时候，要从我们甘肃本
15、省的实际情况出发，既不能够过于超前，也不能够滞后。如果行政立法超出了甘肃生产力发展的程度和人们的思想觉悟，那么该行政立法也只是一纸空文，得不到实施；如果行政立法滞后，就会阻碍生产力的发展和禁锢人民的思想，不利于市场经济的发展和现代化的建设。正如兰州市科学技术奖励办法中所体现的问题一样，全国其他省份的奖金的数额明显高于其所设立的金额，但是该负责立法的部门却始终不肯提高奖金的标准，原因是不能够比甘肃省人民政府的奖金额度高。但是，该行政立法却没有考虑到为了适应经济的发展，甘肃省人民政府肯定会在最近几年内对其制定的科技奖励的规章进行修改。因为该规章的规定已经明显不符合甘肃的经济发展状况。一旦甘肃省政府
16、对该规章做出修改，那么兰州市科学技术奖励办法就不能适应经济发展的需要，就必须做出相应的修改或者重新立法，这样就势必会造成行政立法的寿命过短的状况。2.明确行政立法的价值取向。立法要树立顾全大局、立足长远价值的取向。行政立法当中尤其是部门立法和地方性立法,立法者往往会着眼于本部门、本地方的利益,容易出现各部门通过立法来争夺权力,争夺利益,而对“无利可图”的行政管理则相互推诿扯皮，从而带来地方立法中的地方保护和行业垄断10。因此，我省行政机关在进行行政立法时不能只顾及本部门的利益，要有大局观，把整个甘肃省的实际情况考虑进去。同时还必须立足长远，不能“头疼医头，脚疼医脚”，不能为了解决眼前行政工作中遇到的棘手问题，而进行盲目的立法。不能只注重效率，而不讲公平。这样的做法，无异于饮鸩止渴，根本达不到立法所要达到的预期目标。3.加强行政立法的论证。加强行政立法的论证是行政立法质量的重要保证。在进行一项行政立法时，首先，应该加强对必要性的论证，只有现实生活中确实需要，才进行立法，而不是为了满足某个行政机关的部门利益；其次，必须
