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1、公司法人治理结构国有企业改革分析论文公司法人治理结构国有企业改革分析论文 分析：我国国有企业改革始于 1978 年,到现在已逾 30年的历史。长期以来,我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。由于股东的特殊性,公司制在国有企业公司化改组进程中发生了异化,并未收到预期的效果。如何完善我国国有企业的法人治理结构对于提升我国国有企业的活力与绩效至关重要。一、国有企业改革的目标选择现代委托代理关系的形成是以代理关系的收益大于代理关系的成本为前提的,在资产所有权与经营控制全相分离的条件下,如何对所有者、经营者的关系进行制度安排,关系到委托代理关系的发展与绩效。合理的公司法人治理制度可以综合地解
2、决国有企业的一系列体制性矛盾,实现出资者所有权与企业法人财产权的分离,有利于政企分开、转换机制,形成科学的决策机制、执行机制和监督机制,有效防范经营风险,促进公司规范运作。公司法人治理结构的功能是在所有者与经营者之间合理配置权力、公平分配利益以及明确各自职责,建立有效的激励、监督和制衡机制,从而提高公司效率,实现公司的经济效益目标。我国国有企业改革始于 1978 年,到现在已逾 30 年的历史。国有企业改革到底是为什么,在理论界曾有争论。本文认为国有企业改革的终极目标并不是产权改革,产权制度改革仅仅是国有企业改革的手段之一,而国有企业改革的目标应当是把国有企业改革成为具有竞争力、自主经营、自负
3、盈亏、自我发展、能够独立承担民事责任、具有独立法人资格的市场主体。我国国有企业改革发展的主要目标是:完成国有企业的战略性调整和改组,建立现代企业制度,最终提高国有企业的经营效益。公司制是实现国有企业战略性调整和改组的重要工具,公司制是建立现代企业制度的重要途径。我国的国有企业改革历程是一个政企分离的过程,是一个企业法律人格不断健全独立的过程,是一个企业权利不断扩大的过程,也是一个企业治理水平不断提高的过程。1“深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督”,中国共产党十七大报告在
4、部署国有企业改革时如是表述。二、现代公司法人治理结构基本模式与价值追求理解公司法人治理结构的基本模式,要综合考虑企业内部权利关系的特征。这包括如下几个方面的关系。首先是股东之间的权利关系,这是公司内部最基本的关系;其次是公司股东与董事会之间的关系,这是一个派生的关系;第三是股东与公司实际控制者(在某些情况下可以是没有任何股权的职业经理人,也可以是控制性股东)之间的关系。这些关系共同形成了公司治理结构的基本框架。3公司治理在今天成为“显学”,在很大程度上是由于自从 20 世纪 90 年代初开始,在世界范围内曾经先后出现过三次比较重要的历史事件。这些事件依次是“卡特伯里报告”的公布、亚洲金融危机和
5、以“安然事件”为核心的美国公司治理危机。公司治理模式是在一定市场环境下各种(相互依存的)具体公司治理机制的特定组合。如伯恩特所说,最为常用的一个分类是内部人外部人模式。按照这种分类,内部人体系或模式表现为高度集中的所有权,较差的资本市场流动性以及高水平的交叉持股。欧洲大陆和日本被认为是内部人模式的典型。外部人体系或模式的特征是股权分散、公司间持股水平低以及存在活跃的公司控制市场。这通常指美国和英国的公司治理模式。当然还有的学者有不同的分类方法,如保持距离型和控制导向性、市场基础型与银行基础型等。一般认为,公司治理或企业治理的主要目标之一是提高公司或企业绩效,我国国有企业改革的直接目标也是提高国
6、有企业效率。具体来说,公司治理结构追求的价值目标,包括以下几个方面:来源于/第一,公司治理结构在利益协调方面,首先要保护股东的利益。股东投入公司的财产,尤其是发起人股东的出资财产,是公司设立和存在的基础。只有公司存在,才有经营者、普通员工、债权人等利益相关者利益的存在,也才有公司的股东会、董事会、监事会等机构存在,也才有公司治理结构的存在。所以,即使当今股东大会的地位日益受到挑战,公司承担的社会责任相对增加,但是不论从经济、从法律、还是从公司的治理结构来说,股东利益都是经营者所应遵循的最低要求。第二,公司治理结构在权利配置方面,要保证股东原则的贯彻,尤其保护小股东和外国股东的权利,在他们的权利
7、受到侵犯时,可以通过一定的途径得到救济。第三,公司治理结构应当确认利害相关者的合法权益,协调公司内部关系和公司与社会的关系,以求公司的发展获得债权人、消费者、社会共同体在内的利害相关者的支持。第四,在公司的治理中要实现均衡的权力分配机制,提高权力的运行效率。三、我国国有企业法人治理结构的现状及其分析改革开放 30 年,国有企业发生了巨大的变化。在权力结构上,多数企业都确立了“一把手说了算”的体制。这是讨论国有企业治理结构的一个必要前提。以国家国资委直接管理的 169 家国有独资企业为例,按照企业法注册的企业,采用的是总经理负责制,是一个总经理带着经理班子进行经营,总经理是一把手;而按照公司法注
8、册的国有独资公司,虽然设置了董事会,但董事会几乎全是内部人,又和公司的经理班子高度重合,所以本质上是董事长负责制,董事长是一把手。因此,可以说在国有独资企业里面,治理结构的基础是“一把手负责制”。在地方的一些国有企业当中,有些甚至是虽然股权已经多元化了,由多个国有利益主体共同投资,但依然是“一把手”在实施完全的控制。对于“一把手说了算”的体制,有它非常好的一面。这个体制的好处是整个班子内部权力高度集中,一把手权威非常明确,一件事只要一把手拍板就可以定了,这在决策效率方面,可以减少很多扯皮的情况。而在内部权力关系上,副手对一把手负责,责任和报告关系也非常明确,指挥体系相对有效。同时,“一把手说了
9、算”的决策方式也有很大的缺点。核心问题是在企业内部没有办法产生出制衡的机制,甚至是外部的派出监事制度、传统的纪律检查制度和监察制度,以及职工参与制度都有可能失效。目前按照公司法人治理结构的和公司法的要求,大多数国有企业都依法建立了董事会和监事会,理论上讲,这是一种制衡力量。但是,在多数的国有企业里面,所有的制度建设过程都是在一把手的直接指挥和控制下进行的,因此,它仅仅是为了满足企业改制或公司注册时的要求,而董事会往往无法“董事”,监事会也往往无法“监事”。一句话,形同虚设。中国国有企业治理的现状如何,“翻牌”是比较普遍的情况和准确的描述。长期以来,我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结
10、构。国有企业在公司化改组进程中,由于其股东的特殊性,使公司制在国有企业中发生了异化,并未收到预期的效果,主要问题表现如下:1.股东缺位问题。国有企业属于全民所有,但全民是一个整体性的抽象概念,非严谨的法律概念,无法落实到具体的个体身上,这就使国有企业缺乏一个真正的所有者(股东)。在实践中这个问题是以多重委托代理的形式出现的,全民由其政治形态国家来代表,国家则以政府的身份出现,政府又将此项权利授予其授权投资的机构或授权的部门,由他们来具体行使所有者(股东)的权利。这种多重委托代理的模式未能解决国有股股东缺位的问题。2.内部人控制问题。所谓“内部人控制”是指国有企业在改革过程中,由于缺乏相应配套措
11、施,企业外部成员监督不力,导致企业的经理和职工控制了企业。主要特征表现为经营权对所有权的侵害和实质意义上的控制与支配。3.股东大会有名无实。股东大会是股东行使出资人权利的场所,是公司的最高权力机关。而在我国,中小股民特别是一些散股,他们只关心自己手中股票价格的涨落,很少关心企业的发展,由于行使权利意识的淡薄和“搭便车”的心里,他们从不或很少参加股东大会,股东大会基本上由大股东(国有股)控制,反映着大股东的意愿,而不是全体股东的意思表示。同时,我国公司法未确定对股东大会的有效出席数(或比例数)使股东大会成了“大股东会”。另外,董事会、监事会本来应由股东大会选举产生,但现实中许多公司董事会、监事会
12、成员却由国有股所在的主管部门任命,导致股东大会权力的弱化。4.董事会设置不规范,监事会效率低下。董事会是公司的核心,发挥决策和监督的双重作用。我国国有企业在改制后,也相应地建立了董事会,但发挥作用有限。首先,从其结构上看,内、外董事比例失调,决策的有效性深受影响。依据国外企业的经验,公司内部董事占全部董事的比例一般在 30%左右为宜,而我国这一比例大约为%。其次,董事长与总经理兼任比较普遍。董事长和总经理兼任,决策权和经营权混为一谈,董事会对经理层的监督作用失效。最后,独立董事的独立性得不到保证。从人数上说,独立董事仅占董事会人员的 1/3,不能起到关键性的监督作用。来源于/监事会是通过以股东
13、为核心的利害相关者之间的权力制衡,实现公司整体决策的科学化。在目前我国国有企业的法人治理结构中,监事会有名无实,处于无效率运行状态中。一是从监事会的构成看:人数少(大多仅有三人,刚刚达到公司法的最低限);来自企业内部的代表比例过高(%);二是从薪酬的给付方式看,监事报酬由股东大会决定,而我国股东大会又由国有股这一大股东把持,他们的报酬也就掌握在国有股的委托代理人手中,有效监督难以实现。5.经理层缺乏有效的激励与约束机制。按照公司法的规定,经理层负责的日常经营活动,是能给公司带来经济效益的核心人才。从我国目前公司治理的现状来看,经理层的激励和约束机制暴露的问题主要有:首先,激励形式单一,激励力度
14、不够,报酬激励与企业绩效脱钩。激励不足一方面造成国有企业优秀经营者的流失,另一方面使在职的经理层开始寻求隐性收入,扩大在职消费。同时,经理层的年薪与公司经营绩效处于脱离状态,经理层的效益与风险不对称使得他们更多注重自己的政治角色,而无从关心企业的长远发展,经理层中普遍存在着短视行为。其次,从约束机制来看,由于我国处于经济转型时期,缺乏市场优胜劣汰的竞争机制,经理层压力不足,约束机制弱化。6.上市公司与控股股东之间存在过多的关联交易。与控股股东在人员、财务、资产上没有实现三分开,控股股东以此控制或操纵上市公司,大量侵占上市公司资源,这便是大股东“掠夺”。在我国资本市场上,大股东“掠夺”上市公司的
15、现象十分普遍。7.公司外部治理机制发育不全。在我国,以市场为基础的外部治理机制发育不全,主要表现在三个方面:一是银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小;二是公司控制权市场或者并购市场对公司实施的监控作用非常有限;三是经理市场不成熟。由于不存在一个真正的经理市场,董事会也无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理,因而潜在的竞争者对现任经营者的威胁不大。在缺乏竞争的市场中,在所有者和经营者之间无法建立起一套有效的信息交换机制,对经理实现激励相容的成本也就相当高,经营者冒道德风险的可能性增大。8.信息披露机制不健全。国有企业公司治理重要组成部分中的信息机制还不健全,治理结构方面的缺
16、陷使企业的信息不公开、不透明、不真实。因此,外界难以知晓企业真实的经营情况,连企业普通职工也很难获得企业的真实信息。这样,就为上市公司信息操纵和信息造假提供了便利条件。9.公司治理的法制环境不完善。公司治理机制是由公司内部完善的治理结构、规范的职责划分以及科学的制衡关系来实现的。我国目前主要是由公司法对公司治理进行规范。虽然新的公司法对公司治理结构的规定做了修订和完善,但与国外相比,仍然不规范、不完善。10.公司党委会与公司法人治理结构存在矛盾。在我国公司治理结构中,还存在一个十分棘手的问题,这就是如何理顺公司“新三会”与“老三会”的关系,特别是如何正确处理党委和公司法人治理的关系。由于企业党组织与法人治理结构的关系不明,许多企业党委书记兼董事长或兼总经理,直接参与企业决策,或直接参与企业经营,客观上使其身份具有两重性,不仅从法人治理要求看,公司权力高度重合有悖于现代企业制度,而且在具体工作中,造成党内监督无法落实,企业监事会难以操作。所以,经营者的市场化配置机制尚需完善。四、完善国有企业法人治理结构的若干思考受数千年浓厚官本位文化和关系
