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1、人员自由及宪法学意义研究认人员自由及宪法学意义研究认 内容提要：本文从宪法学的视角探讨流浪乞讨人员的迁徙自由。首先，本文通过简要对比欧洲联盟和美国公民权的异同，突显公民权对统一国家的重要含义，以期对中国有所启示。其次，文章将讨论公民权、国家统一和法律平等在中国的宪法学意义，并论证国务院所废止的收容审查制度违反了宪法保障的公民权和平等权利。最后，文章探讨了迁徙自由的实现所要求的制度与观念转变，包括流浪乞讨人员的迁徙自由带来严重社会后果的可能性、防范不良社会后果的制度设计、制度改革所要求的观念转变以及司法机构对于保障贫民的迁徙自由的特殊重要作用。关键词：流浪乞讨，迁徙自由，公民权在历史上，迁徙自由
2、是市场经济发展到一定阶段的产物，并和公民权、法律平等和国家统一等宪法学概念紧密相连。在传统封建秩序下，国家和公民权的概念是不完备的，因而迁徙自由作为一种法律权利也不存在。在某种意义上，每个封建领地都自成一个“国家”，不同庄园之间“老死不相往来”。在这种经济和社会秩序下，外来人口自然是一般不受欢迎的陌生人。随着经济规模的发展和贸易往来的增加，闭关自守的封建观念和制度不再适合新的社会条件，迁徙自由的概念才逐渐发展起来。同时，资本主义经济的发展也产生了诸如美国和法国的民族国家，国家宪法最终保障公民享有在国内自由迁徙的权利。然而，迁徙自由并不是绝对的。即使在同一个国家、同一部宪法的表层下，仍然存在着贫
3、富两个实质不同的“民族”或“国家”。1尽管这种“国家”的疆界是无形的，但它产生了有形的限制。在很长时间内，至少对于一无所有的流浪乞讨人员来说，迁徙自由可以受到地方政府的任意限制和剥夺，因而名义上统一的国家实际上存在着许多不容跨越的“国界”。本文从宪法学的视角探讨流浪乞讨人员的迁徙自由。首先，本文通过简要对比欧洲联盟和美国公民权的异同，突显公民权对统一国家的重要含义，以期对中国有所启示。其次，文章将讨论公民权、国家统一和法律平等在中国的宪法学意义，并论证国务院所废止的收容审查制度违反了宪法保障的公民权和平等权。最后，文章探讨了迁徙自由的实现所要求的制度与观念转变，包括流浪乞讨人员的迁徙自由带来严
4、重社会后果的可能性、防范严重社会后果的制度设计、制度设计所要求的观念转变以及司法机构对于保障贫民的迁徙自由的特殊重要作用。一、迁徙自由-美国和欧盟对比1.迁徙自由的发展进入中世纪后，欧洲各国对流浪乞讨行为规定了严格的控制。从 14 世纪开始，英国就建立了地方济贫系统，一方面对当地贫民给予基本救助，另一方面对外来贫民实施严格的收容遣返。英国的管理体制被殖民者带到美国，并在独立后成为美国地方法律的一部分。2即使后来制定的联邦宪法也没有明确规定迁徙自由，因而流浪人员可受到地方政府的任意管制。欧洲大陆的措施也大同小异。直到 19 世纪的制典运动之前，欧洲大陆一直采用查士丁尼的罗马法。在流浪乞讨问题上，
5、法国具有和英国类似的考虑，只是在处理方式上更为人道和细致一些。根据法国刑法典的规定，如果地方没有为穷人提供公共救助，那么乞讨并不犯法；但如果地方已经提供了贫困救助系统，那么乞讨将被处以 3-6 个月的徒刑，然后送往收容所。屡教不改的流浪汉将受到 1-3 个月的监禁，且如果他们是在自己的法定居住地以外的地区被抓获，可处以 6 个月到 2 年的徒刑。3随着地区贸易往来和经济一体化程度的不断提高，国家统一和公民权的概念越来越受到普遍接受。美国的迁徙权就是在这个背景下逐步发展起来的。然而，如果普通人的迁徙自由一直为地方政府所默认，贫困人员的迁徙自由却经历了一个漫长曲折的过程。在这个意义上，贫民并不能算
6、是完全意义上的“公民”。内战结束后，1868 年的第十四修正案规定了联邦“公民权”，并要求各州保证向所有人提供“法律的平等保护”，但这并没有改变当时流行的对贫困人口的普遍成见。只是在此后将近一个世纪的漫长历程中，美国才逐步确立了贫困人口的迁徙自由。尤其是经过 1920年代末的经济大萧条后，美国社会普遍转变了对流浪乞讨的看法。到第二次世界大战，联邦法院开始通过州际贸易条款限制各州与地方控制穷人迁徙的法律。此后，法院又通过第十四修正案的正当程序和平等保护条款，撤消了某些禁止穷人流浪以及对新居民的社会福利施加不合理条件的地方规定。严格地说，直到 1960 年代末，美国穷人的迁徙权才通过最高法院的判例
7、最终确立下来。这段历史告诉我们，迁徙权是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到宪法保障。迁徙自由的宪法保障不仅对于市场经济的发展是必要的，而且也是国家统一和公民平等的重要体现。在经济自由化和一体化的背景下，对迁徙自由的限制受到越来越严重的挑战与冲击。不仅各国国内逐渐放松了对迁徙的限制，而且国家和国家之间形成联盟，在更大的范围建立起有限意义的“公民权”。在 1950 年代成立后，欧洲经济共同体的规模逐渐扩大，且成员国之间的人员流动所受的限制越来越少。1993 年的欧洲联盟条约建立了“欧洲公民权”的概念，使得成员国公民在联盟范围内的迁
8、徙权受到了宪法保障。申根协定在大多数成员国之间取消了国界。4作为四大自由之一，人员流动自由进一步保障一个成员国的工人及其家属可以自由迁徙到另一个成员国。这些措施打破了欧洲的传统国界，逐步将各成员国融入一个统一的大家庭。2.福利移民-迁徙自由的试金石在美国联邦和欧洲联盟，迁徙自由都和联邦或联盟公民权联系在一起。由于公民权不取决于人的财富，穷人和富人似乎可以同样自由地迁徙并在别处定居。对于加入联邦宪法的各州或国际条约的各成员国，地方政府对于个人迁徙权的限制是有限的，因为宪法或条约经常保护个人在不同州或国家自由旅行的权利。然而，美国和欧洲联盟都面临着理想和现实之间的矛盾：一方面，迁徙自由权需要获得宪
9、法保障；另一方面，地方政府又有必要保证本地的福利系统有足够资金提供最基本的生活保障。在历史上，许多美国的州和欧共体的成员国都反对这种自由迁徙权。尤其是经济比较发达的地区总是担心其相对富裕的生活将吸引贫困地区的公民，因而认为大量公民为了获得福利待遇而涌入本地，将耗尽本地社会福利系统的资源。为了防止这种“福利移民”，美国和欧洲的地方政府认为它们有必要限制其它地区的穷人在本地建立居留权。但随着历史的发展，美国对这个问题的处理和欧洲显著不同。如上所述，美国今天的穷人几乎享有不受限制的权利在其所选择的州建立居留权，州政府无权出于财政担忧而禁止这类“福利移民”。5作为邦联政体，欧洲联盟至今还没有发展到这一
10、步。各成员国仍然有权限制联盟公民-包括穷人-的迁徙，且看来在短期内尚不会实现完全的迁徙自由。6一般来说，需要救济的个人不能在其它成员国建立居留权，绝大多数欧洲联盟的成员国不允许贫民自由迁徙。因此，生计没有着落的贫民还是没有这项权利。在这个意义上，贫民仍然不是完全意义上的“欧洲公民”。共同体条约第 39 条只是保障工人的流动自由，且成员国法律所规定的最低工资将保证工人收入不低于当地的最基本生活水平。对于工资低于基本生活水平的半时工人，欧洲法院平衡了工人的流动自由和成员国的需要，判决他们并不是绝对不可以建立居留权，但有关工作必须是“有效和名副其实”的，而不纯粹是“微不足道和附带”的。欧洲法院并没有
11、说明工作多长时间才能构成“有效和名副其实”的工作，但判例法表明半时工人必须至少工作正常全时工作的一半时间才能建立工人身份。7美国和欧洲对迁徙自由的处理之所以不同，主要是因为美国是一个统一的国家，联邦宪法为每一个公民保障了自由迁徙和旅行的权利。美国的迁徙自由产生于联邦宪法中的平等保护条款、公民权条款以及优惠与豁免权条款，从而使最高法院具有文本依据承认贫民的迁徙自由以及获得福利的平等机会。在美国宪法意义上，迁徙权不仅是经济自由化和一体化所要求的结果，而且是一项重要的个人基本权利。联邦最高法院在 1958 年的一项意见中指出，迁徙权对于一个人来说“就和选择吃什么、穿什么或读什么”一样重要。8因此，美
12、国法院明确承认，个人的迁徙自由要比“牛群、水果、钢铁和煤炭的跨州界移动”受到更高程度的保护。9相比而言，欧洲的迁徙自由则直到最近才具备这样的文本依据，且迁徙权仍然在很大程度上从属于经济一体化过程。欧盟公民权以及所有公民的流动自由只是 1993年欧洲联盟条约的结果，而且还是建立在具备充分经济资源和健康保险的条件之上。最后，两国的福利保障结构也大相径庭：在美国，联邦资助发挥一定的作用，最高法院的推理也是基于“沉浮与共”的基础上；10在欧洲，公民福利仍然被认为是对经济发展的负担，并且这一负担应该完全由成员国自己而非共同体承受。在这个意义上，联盟仍然是一个“各国自扫门前雪”的松散邦联实体，而不是一个各
13、成员国“沉浮与共”的大家庭。要充分保障欧洲贫民的迁徙权，只有等到有一天欧洲联盟制定了一部宪法，从而将迁徙自由扩展到社会的最低阶层，那么共同体就不再只是不同国家组成的“联盟”，而是和美国类似的真正意义上的“联邦”国家。11二、走向公民权的统一保障-对中国迁徙自由的含义欧美宪政经历表明，迁徙自由是公民权的重要组成部分。在一个政治与法律统一的国家里，公民应该有权选择到任何适当的地方生活或工作。这是公民权的自然含义。如果居住在一个地方的人只有在具备户口、签证或其它法律证件的情况下才能到另一个地方合法定居，那么自然的推论只能是这两个地方分属两个不同的“国家”。和欧洲联盟不同，中国一直是一个统一的国家；事
14、实上，作为一个单一制国家，中国的统一程度理应比美国等联邦制国家更高。尽管 1982 年宪法没有明确提到“迁徙自由”，12但宪法所赋予的公民权以及“在法律面前人人平等”的权利至少隐含着一定程度的迁徙自由。不论是城市还是农村，各个地区都是中国这个大家庭的组成部分，因而一个地方不能随意排斥来自另一个地方的公民。改革开放以来，中国的农村和城市面貌都发生了巨大变化。但在一个农业大国的现代化过程中，农村的就业容量越来越体现出其固有的局限性。大量农民离开农村到城市寻找更适当的就业机会，显然符合经济改革的大趋势，也是改革的自然结果。13当然，现代化必然是充满坎坷甚至冲突的社会过程。在这个过程中，大多数农民将通
15、过市场机制靠自己的劳动为社会作出应有的贡献，因而保障这些人的迁徙自由不仅关系到他们的个人权利，而且也是社会与经济改革的要求。还有一些农民或城市居民则没有那么幸运，他们自觉或不自觉地进入流浪乞讨的行业，从而成为城市及其居民的负担。鉴于以上对美国宪政经历的讨论，本文的基本观点是，地方政府没有权利向流浪乞讨人员一概关闭大门，也不能简单地将流浪乞讨人员遣返原籍了事。美国历史告诉我们，迁徙自由是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到宪法的实质性保障。迁徙权的宪法保障不仅对于市场经济的发展是必要的，而且也是国家统一和宪法平等的重要体现。1.迁
16、徙自由的宪法意义迁徙自由的存在提醒我们都是同一个国家的公民，并通过同一部宪法联系在一起。欧美经验都表明，宪法统一和迁徙自由无疑有利于市场经济的发展，但这只是次要的。更重要的是，宪法为国家的政治统一提供了法律框架，而迁徙自由是政治统一的必然结果。它将不同地区联合起来成为一个统一的民族，并防止国家的“巴尔干化”。14在这个意义上，迁徙自由不仅是一项个人权利，而且对国家统一具有重要意义。只有充分保障迁徙到领土内的任何地区的宪法自由，我们的公民才能真正被认为是生活在一个法律上统一的国家之内。国家宪法必须保证，体现于公民权和迁徙自由的国家统一不会被形形色色的地方限制所割裂。值得指出的是，本文的探讨主要限于穷人的迁徙自由。15在历史上，穷人的迁徙自由是最令人担忧的，因为普通人的迁徙往往和工作原因的人口流动联系在一起，因而对于国家的整体经济发展具有积极意义，且可能给地方经济带来好处，而穷人的迁徙则正好相反-他们一般给地方带来经济和社会负担，对于整体经济发展的作用也并不明显。这是为什么即使在承认一般人的迁徙自由的国家里，穷人的迁徙自由
