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1、政府开放社会化制度的基础政府开放社会化制度的基础 摘要：传统公共行政理论指导下的政府具有极大的封闭性。在公共管理运动发展的背景下，人们对政府的认识发生了深刻的变化，并且把开放性当作政府的基本特征来把握。作为民主政治中的一种基本理念，具有开放性特征的政府能够有效建立与其它团体的合作关系，能够有效响应民众和社会对政府的呼声和要求。作为政府追求的一种目标，它是对政府发展状态的描写，反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的沟通机制，以利于政府内部运转和外部运转始终保持良好的状态。政府是依靠政治选择建立起来的，开放性的政府最终可以解决公共管理
2、中的一系列问题。关键词：封闭性；开放性；公共管理时代一、传统行政理论与政府的封闭性在现代公共管理理念中，政府始终居于公共管理的核心和主导地位。人们在认识政府的过程中，应该有多角度的视野，以促进政府的发展。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，并批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，却忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人与人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。重读古典组织理论的经
3、典文献，我们会获得新的发现。第一、马克斯韦伯官僚制理论模型是一种静态模型的设计，是一种封闭性的结构图式。官僚制模型设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。 ”任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”马克斯韦伯：社会组织与经济组织理论，牛津大学出版社，1947.。韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其它任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性
4、主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。简言之，马克斯韦伯在设计组织模型时把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性；把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套；强调权力神圣不可侵犯、目标的精确性；非常看重官僚制每一层级中个人的质量是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。第二，巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织，包括军事的、宗教的、学
5、术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素等的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的，两者在协作中相互作用、相互依存。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。第三，法约尔的研究以企业整体作为对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有
6、关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在 1916 年出版的工业管理和一般管理中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。1937 年，卢瑟H古立克和林达尔厄威克发表行政科学论文集 ，提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937 年的公共行政”， “随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的科学原则 ”尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：55.。1961 年，利格斯发表公共行政生态学一文，一定意义上发展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景
7、上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。也许，对一些小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地影响了政府组织的发展，政府组织不断注重内部结构和要素的合理性使政府组织变得日趋封闭。与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。任晓林：官僚制的终结与后官僚制时代的兴起，西北大学学报，2002.官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即官僚主义作风。官僚主义
8、作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重、没有进取精神、无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、正义、响应性、公平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础。这样，政府的行为就首先是对政治负责而不是对公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美
9、国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点欧文E休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001：46.。政府组织的分析不应该仅仅停留在这种静态形式上，其基本特性也并不是静态形式所表现出来的封闭性状态。抛开有关争论，仔细审视政府组织的运转过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃影响政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，政府便能更快、更好地前进。二、政府的开放性特征一个完整的社会组织从功能上看应具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起；其二、资源
10、转换功能，即对各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之和”的目的；其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分：静态要素构成组织的基本形式，包括人员、资金、资产、结构形式等；动态要素构成组织的运转过程，包括成本投入方式、基本制度制定、动力机制、运转方式、组织流程、效率测评等。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来，动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最多的智力资源，
11、通过有效的资源配置，政府组织可以解决其它社会组织无法解决的公共问题，提供公共物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性是政府所有构成要素共同作用的结果。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。政府组织是依靠政治选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身发展的需求。Allison 在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种，并强调三种要素
12、的协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?,NewYork,StMartinsPress.政府的开放性与开放状态正是实现这种协调的前提。没有开放的状态和开放的特性，任何关系的协调都是不可能的，或者，总是问题不断。一些研究者从古典组织理论的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部
13、因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯亨利的观点，他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论以及古立克、厄威克等为代表的行政管理或一般管理理论三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的
14、效率能够服务于人本主义，也能够服务于其它价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四种感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操作理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追溯到圣西门和奥古斯特孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”、 “强调自发性组织的价值”的观点，尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：93-127.但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性提供了重要的依据。汤
15、姆伯恩斯和 GM斯道克 1961 年在其革新的管理一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的网络结构；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”，而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从
16、；声誉外部化了等等。尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：102-103.可以看出，组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。开放性是政府文明的标志。作为民主政治的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的响应。作为政府追求的一种目标，它是对政府发展状态的描写，能够反映民众对政府的评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的沟通机制，以利于政府组织内部运行和外部运行始终处于良好的状态。政府开放性的基本内涵：政府基本构成要素完整。构成要素是政府具有开放性的基础，意味着政府有条件以开放的姿态存在。有良好的内外部沟通机制。政府更多地通过制度的规定来实现各种沟通，包括关心每一成员成长并实行人性化管理，通过民主渠道树立政府威信，通过科学决策建立政府信誉，有良好的政风。与发展环境关系协调。政府不能把自己看成是万能的，自身
