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1、1浅谈城中村的成因与改造对策浅谈城中村的成因与改造对策李永李永胜胜（太原市晋源区建管局）（太原市晋源区建管局）“城中村”是我国城市化进程中的较普遍现象，表现为在城市化快速发展期，城市建成区面积扩张使大量村庄包围在城市建成区内，这种村庄内仍旧实行农村管理体制，再加之利益的驱动，导致“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱无序和低水平状态。如：村内建设行为失控，建筑采光通风差、公共设施少、卫生条件差、道路标准差、缺乏基本的消防通道、安全隐患大、外来人口多、治安情况复杂。与功能较为完善、文明程度较高、市容市貌整洁的城市形成了强烈的反差，严重影响了城市形象，阻碍了城市的发展。基于此，笔者经过深入调研，
2、就“城中村”的形成原因、存在的主要问题以及解决这些问题的建议与对策进行简要阐述。一、一、“城中村城中村”的形成原因的形成原因有专家分析认为，“城中村”形成的原因是多方面的。从制度角度讲，土地集体所有制、宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策把村民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，这种安土重迁的居住观念构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着城镇化的推进和社会经济2的发展，土地增值，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。从政府角度讲，认识不足，缺乏及时的
3、规划和调控，对“城中村”的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。二、二、 “城中村城中村”存在的主要问题存在的主要问题近几年，随着城市化建设进程的加快发展， “城中村”给城市发展提供了宝贵的空间、作出了巨大的贡献。但也存在着土地管理混乱、社会保障缺位、村庄治理垢病、产权关系模糊等诸多问题。主要表现在以下几方面：（一）土地利用粗放，土地（一）土地利用粗放，土地资产资产流失流失由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，房屋容积率低，土地利用十分粗放。同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的
4、产权又属于村集体所有。这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产二级市场特别活跃，某些村集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地。导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。（二）管理体制不（二）管理体制不顺顺，管理，管理难难度度较较大大“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。3从管理体制上看，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。
5、这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。（三）人口构成复（三）人口构成复杂杂，社会治安堪，社会治安堪忧忧“城中村”的人口构成十分复杂。据调查，主要由以下几类人构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。特别应当指出的是，由于租金低廉，符合市场需求，很容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成十分复杂的人员，成为滋生“黄赌毒”等违法事件发生的温床，这种状况的存在制约着城市的健康发展。（四）公共（四）公共设设施缺乏，施缺乏，环
6、环境境问题严问题严重重“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，相对比较薄弱。现在由于部分市民和大量外来人口的入住、小企业的开办，使得给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，环境质量较差，村内道路狭窄且杂乱无章，建筑凌乱，城市形象低下，严重影响着城市的市容市貌。（五）村民素（五）村民素质较质较低，就低，就业业形形势严势严峻峻4土地被国家征用后，村民基本上无地可种，而村民由于历史 原因，普遍受教育程度不高，一不懂技术，二不懂管理，就业面窄、出路少。又加上有村集体经济及私人出租屋经济做保障，生活相对富裕，就业意愿
7、低、不思进取，安于现状，整天过着无所事事、得过且过的生活。在市场化的激烈竞争中，他们的就业形势比较严峻，甚至还会引发社会危机。三、解决三、解决“城中村城中村”问题的建议与对策问题的建议与对策近几年，随着城市化进程的加快，“城中村”所带来的负面影响越来越突出，严重制约着城市的发展，影响着城市品位的提升。表现在：由于城市的扩容，牵动了“城中村”土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”不断加剧。同时，由于脏、乱、差问题和对土地资源的粗放利用问题十分突出，形成大量的违法占地、违章建设，严重破坏了城市土地市场秩序。因此，对“城中村”实行改造是社会发展的必然，改造势在必行。“城中村”改造是一项浩大、复
8、杂、涉及面广的系统工程，涉及到经济、社会、文化、政治等多方面因素，关系到村集体、村民、政府管理部门、开发商等多方面利益。借鉴省内外“城中村”改造的经验，笔者认为在推进“城中村”改造过程中，需做好以下几方面工作：（一）（一）“城中村城中村”改造，必改造，必须须遵循科学遵循科学规规划、合理布局、划、合理布局、统统一建一建设设的原的原则则。 。“城中村”是城市的有机组成部分，是否按照城市总体规划进5行改造，直接影响到城市总体规划能否得到有效实施。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水
9、平重复建设。建筑设计要体现民俗特色，有品味，上档次，成为城市的一道亮丽风景线。（二）（二） “城中村城中村”改造，政府必改造，政府必须须加加强领导强领导，各部，各部门门必必须统须统一思一思想、密切配合、大胆解放思想，不断更新想、密切配合、大胆解放思想，不断更新观观念。念。各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础也不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理好国家、集体和个人利益关系，“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。此外，“城中村”改造触及到群众的既得利益，还必须调动村民参与改造的积极性，要从实际出发，在不损害国
10、家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥“城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用党员干部的模范行动，调动群众参与“城中村”改造的积极性。（三）（三）“城中村城中村”改造，必改造，必须须解决好集体土地和集体解决好集体土地和集体资产资产改制改制问问题题。 。撤村建居后，农村集体土地原则上应依法征用，转为国有。转为国有后的土地所有权归国家，在国家未实施城市建设前，可区别不同情况进行处理。政府对此必须出台具体的实施办法。如：6太原市在做控制性详细规划时考虑， “城中村”有剩余土地的前提下，按每人人 1
11、33 平方米控制，平方米控制，包括其安置村民住宅用地、小区级公建用地、道路用地、小区级及以下配套公共绿地、预留的生产发展用地。农村集体资产去留和经营是涉及到村民切身利益的大事，建议通过税费政策和土地升值收益的调节使集体资产实现普遍增值，再将村的集体资产组建为社会化股份公司。在改制过程中，还要正确处理好国家、集体和个人的关系，在留足必要的集体公共积累外，按人口、劳动年限将股份尽可能量化到个人，从而壮大和优化原有的集体资产，解决“城中村”农民转为城市居民的后顾之忧。（四）（四）“城中村城中村”改造，政府必改造，政府必须须出台相关配套政策，保障村民出台相关配套政策，保障村民的合法的合法权权益。益。“
12、城中村”改造涉及到土地开发利用及其管理机制问题，涉及到体制问题、产业转型问题，涉及到城市规划实施问题，涉及到教育、户籍、就业、社会保障等一系列问题。在改造过程中，需要协调城建、规划、劳动、公安、国土等众多部门共同行动，牵扯到城市政府、基层政府、村集体、村民、开发商等各个方面的利益，关系错综复杂。如果没有统一的指导原则和具体的配套政策，必然导致各自为政，政出多门，形成各做各的，谁也管不了谁的混乱局面。所以，在“城中村”改造中，政府必须完善相关配套政策，建立健全“城中村”村民的社会保障体系，确实解决好村民的养老、7医疗、就业、低保、教育等问题，消除失地后村民的后顾之忧，才能推进“城中村”改造的顺利
13、进行。（五）（五）“城中村城中村”改造，必改造，必须实须实行政府行政府调调控与市控与市场场运作相运作相结结合的合的手段。手段。“城中村”改造是推进城市化的大事，也是城市化进程中的一件难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。只有把政府调控与市场运作相结合才能解开这一难题。如资金运作，单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资，除可采取群众集资一部分，银行贷款一部分，政府补助一部分外，还要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。通过市场运作，收到良好的经济效益。（六）（六）“城中村城中村”改造，必改造，必须须
14、将村民将村民纳纳入教育培入教育培训计训计划，使其能划，使其能够够真正适真正适应应城市社会生活的城市社会生活的转变转变。 。 “城中村”改造不是单一的城市建设问题，目前很多城市都存在重视“城中村”的景观改造，而忽视人的改造问题，改造后村民的生存技能、生存方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活，这是城市人力资源的极大浪费。这为城市的进一步发展埋下了隐患。因此，改造过程中政策措施的制定不仅应关注如何顺利推进“城中村”改造以及改变当前城市发展的环境、卫生、居住状况等问题，还应该关注如何筹集资金对村民进行教育培训，提高村民就业技能与水平，对自主创业提供智力与资金扶持，引导8村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的根本转变。 目前，随着“城市化”进程的加快， “城中村”改造工作已提上了议事日程，解决“城中村”问题，逐渐成为城乡统筹发展过程中不可回避的突出问题。如何解决并处理好“城中村”问题，已成为一个新的课题。在改造过程中，要按照二十一世纪城市化发展的要求，坚持做到公平合理，分类实施，稳步推进，不断探索，不断创新，不断积累经验，把“城中村”打造成建设形态、人居环境一流的现代化文明社区，成为城市的亮点，达到城市建设和经济效益双赢的目的。二八年三月一日
