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1、http:/ 法治国家的十条标准 中国社会科学院荣誉学部委员 李步云 2008 年 07 月 31 日 14:19 来源：中共中央党校学 报西方所讲“法治”，在中国官方文献中通常被称作“依法治国”和“法治国家”。从广义上 看，依法治国包括“法治国家”这个概念在内。但是从狭义上看，两者又有一定区别。依法 治国是一项治国的战略方针，它的内涵主要有两个：一是依法治国是一种治国的理念与指 导思想，即国家的富强和长治久安，关键的因素和条件，主要不应寄希望于出现一两个圣 主贤君，而是要建立一个良好的、有权威的法律和制度；二是依法治国是一种治国理政的 根本的行为准则，即国家必须依照符合事物规律、时代精神、人
2、民利益、社会理想的法律 来治理，不能权大于法，不能长官意志决定一切。建设社会主义法治国家则是一项治国的 战略目标。它的主要内涵在于，它是现代社会在政治法律制度上的一种模式选择，是近代 以来一种最进步、最文明的政治法律制度类型。因此，它应具有一系列具体的、明确的标 志和要求。一个国家只能有一个“治国基本方略”，而不能有两个或多个。在我国，它就是“依法治 国，建设社会主义法治国家”。我国还有“以德育人”战略、科教兴国战略、人才强国战略、 可持续发展战略、构建和谐社会战略，等等。迄今为止，党和国家从未将它们称作为“治国 基本方略”，原因何在？这是由“治国基本方略”的四个基本特性所决定的。一是全局性。
3、国 家的宪法是治国安邦的总章程，各种法律法规是治国安邦的具体章程。各种具体战略都只 是涉及治国的某一个方面。它们总的精神往往写进宪法或者各种法律；它们所引发和要求 的种种具体政策和措施，都必须规定在各种法律之中。正如党的十七大报告所要求的，必 须“实现国家各项工作法治化”，各项工作决不可离开法治的轨道运行。这种治国安邦的全 局性，只能是宪法和法律才具有。二是根本性。除了种种具有方针政策性的战略构想之外， 宪法和法律还涉及一系列国家的经济、政治、文化、社会等方方面面的基本制度，它们共 同组成国家的基石及构成部分，否则国将不国。三是规范性。宪法和法律是一种明确、具 体的行为准则，它们怎么制定、怎么
4、执行、怎么遵守、怎么适用，都有自己的规则。以道 德为例，在现代法治社会里，绝大多数道德观念都已融入法律之中。各人有各人的道德观 念，道德也不能像法律那样由国家统一制定和强制执行，行政机关和司法机关不能拿道德 判断各种纠纷和行为何者合法、何者非法，何者有罪、何者无罪。尽管以德育人对治国安 邦是非常重要的，但它不能像依法治国那样成为“治国基本方略”。四是长期性。各种发展 与改革的战略和具体方针政策，有其空间性与时间性，而法律却同人类社会共始终。毛泽 东说过：“一万年以后还会有法庭。 ”有法庭当然就会有法律，尽管那时法律的内容和形式会 发生很大变化，但人们仍然需要依法治国，或者说实现高度自治的人们仍
5、然需要某种规则 才能维系那个社会“共同体”。依法治国基本方略，是通过法治国家的各种具体标准、原则和要求表现出来的。各国 学者对法治国家的目标模式有不同的概括与表述。如英国宪法学家戴雪认为，法治有三条 标准，即法律具有至尊性，反对专制与特权，否定政府有广泛的自由裁量权；法律面前人 人平等，首相同邮差一样要严格遵守法律；不是宪法赋予个人权利与自由，而是个人权利 产生宪法。美国学者富勒曾提出过法治的八项原则。它们是：法律的一般性、法律要公布、 法律不溯及既往、法律要明确、避免法律中的矛盾、法律不应要求不可能实现的事、法律要有稳定性、官方的行动要与法律一致。1959 年在印度新德里召开的国际法学家会议
6、通过 的新德里宣言 ，则把法治原则归结为四个方面。中国自 1979 年开始，学者们即已提出要实现现代法治并探讨其主要标准。当年发表的 论以法治国一文提出的法治原则是三项：全面加强立法工作，尽快制定出一套完备 的法律，实现有法可依；所有国家机关和党的各级组织，全体公职人员和公民都严格依法 办事；认真搞好党政机关的分工与制约，切实保障司法机关的独立性1。1996 年 2 月 8 日， 中国社会科学院法学研究所“依法治国”课题组为中共中央政治局作法制讲座，提出五个方 面的法治原则2。1998 年 8 月 29 日，笔者为全国人民代表大会常务委员会作依法治国， 建设社会主义法治国家的法制讲座，所提法治
7、原则也归结为五个方面3。1999 年 3 月， “依法治国，建设社会主义法治国家”被载入中华人民共和国宪法后，人民日报约笔者 撰稿并发表了依法治国的里程碑一文。在此文中，笔者提出了法治国家的十条标准、 原则与要求4。笔者认为，这样归纳和表述，符合中国国情，又比较全面、扼要、简明， 容易为广大国家工作人员和公民所掌握。下面，笔者将简要阐明这十条标准的科学内涵， 以及中国目前有哪些尚待完善与解决的问题。（一）法制完备这要求我们建立一个门类齐全（一张“疏而不漏的法网”） 、结构严谨（如部门法划分合 理，法的效力等级明晰，实体法与程序法配套） 、内部和谐（不能彼此矛盾与相互重复） 、 体例科学（如概念
8、、逻辑清晰，法的名称规范，生效日期、公布方式合理） 、协调发展（如 法与政策、法与改革协调一致等）的法律体系，实现社会生活各个领域都有内容与形式完 备、科学的法律可依。有法可依是实现依法治国的前提。在西方的法治概念中，通常没有 “法制完备”这一条。原因是，现代西方的法治国家的形成是一个长期的、自然的发展过程， 有法可依不成其为问题。我国的情况有所不同。我们曾在一个相当长的时期里存在法律虚 无主义倾向，以政策代替法律、领导说的话就是法律，这样的观念和做法曾盛行一时。因 此，尽管“法律完备”这一条是实行依法治国最起码的要求，但却具有现实性和针对性。况 且，所谓“法律体系”有它自身的要求。它表明，一
9、国的法律规则成千上万，但并非是杂乱 无章地拼凑在一起，而应是一个上下（上位法与下位法） 、左右（此部门法与彼部门法） 、 前后（前法与后法） 、里外（国内法与国际法）统一、协调、和谐的有机联系的整体。前面 提出的“二十字”就是对法律体系基本特征的概括。只有具备这五条，才能做到“法制完备”。 党的十七大报告对此作出了两个基本判断：一是， “中国特色社会主义法律体系基本形成”； 二是， “完善中国特色社会主义法律体系”。现在的主要问题有三个。一是执政党提出，要在 2010 年建立起社会主义的法律体系。十届全国人大提出的立法规划为 67 件（包括制定与 修改） ，尚未包括新闻法、出版法、结社法等重要
10、法律在内。这些法律同政治体制改革关系 十分密切，因而难度很大。二是在立法中如何避免部门保护主义倾向，如何正确处理中央 与地方的权限划分与利益平衡。三是“要坚持科学立法、民主立法”。要注意“法律制裁”的 设定，违反某法而可以不承担法律后果的“软法”作用不大。立法应进一步加强透明度和公 民参与度。（二）主权在民要求法律体现人民的意志和利益；法制应以民主的政治体制为基础，并实现民主的法 制化（民主权利的切实保障、国家政治权力的民主配置、民主程序的公正严明、民主方法的科学合理等）和法制的民主化（立法、司法、执法、护法等法制环节要民主） 。主权在民 是主权在君的对立物，是现代民主的核心和基础，因而也应是
11、现代法治的灵魂。在一个政 治不民主的社会里，不可能建立起现代化法治国家。法律的人民性是主权在民原则在现代 法律制度中的集中体现，而民主的法制化与法制的民主化则是主权在民原则在现代法律制 度中的具体实现与展开。现在的主要问题是，如何具体落实十七大报告提出的“推进社会主 义民主政治制度化、规范化、程序化”，如何进一步提高法制民主化水平。必须认真落实党 的十七大报告的精神和要求， “坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公 民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文 化事业”。要坚持司法中律师的作用以及检务公开、审判公开，克服行政式管理模式，等等。（三
12、）人权保障人权是人作为人依其自然的和社会的属性所应当享有的权利。其内容包括人身人格权、 政治权利与自由以及经济社会文化权利。人权是人的尊严和价值的集中体现，是人的需求 和幸福的综合反映。否认人在社会中应当享有本属于他自己的权利，就是否认其做人的资 格，使人不成其为人。人不是为国家与法律而存在，相反，国家与法律是为人而存在。法 律主要是通过规范所设定的权利与义务来保障和调整各法律主体的利益。权利与义务问题 实际上是一个人权问题，法律权利是人权的法律化。全面地、充分地实现和保障人权，是 现代法律的根本目的。这同古代法律的作用与目的有原则区别。 “专制制度的唯一原则就是 轻视人类，使人不成其为人”5
13、。2004 年， “国家尊重和保障人权”被规定在宪法中，从而开 辟了中国保障人权的新阶段。当前及今后一个时期内需要解决的主要问题是：提高农民尤 其是贫困农民以及贫困市民的生活水平；建立与完善社会保障制度；贯彻“宽严相济”的政 策；减少死刑；取消劳动教养制度；进一步完善对犯罪嫌疑人的权利保护；提高各级选举 的自由度；制定新闻、出版、结社、信息公开等法律；认真落实十七大报告提出的“健全民 主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”；尽快批准加入“公民权利和政治权 利国际公约”，等等。（四）权力制衡在公法领域，权利
14、和义务主要表现为职权和职责。 “衡”指权力平衡，即执政党与国家机 构之间，政府与社会组织、企事业组织之间，领导个人与领导集体之间，中央与地方之间， 应按分权与权力不可过分集中的原则，对权力进行合理配置。 “制”指权力制约。其主要内容 是以国家法律制约国家权力，以公民权利（如公民的参政权，议政权，检举、批评、罢免 权，新闻、出版自由权，等等）制约国家权力，以国家权力制约国家权力（如立法、行政、 司法权之间，公检法之间的权力制约以及检察、监察、审计等方面的监督） ，以及以社会权 力（如政党、社会团体、行业组织的权力）监督国家权力，来达到防止和消除越权与不按 程序办事等权力滥用现象和权钱交易、假公济
15、私、徇情枉法等权力腐败现象。这同封建专 制主义政治体制下的古代法治是根本不同的。在古代，立法、行政、司法的权力都集中在 君主和地方行政长官手中。在权力监督上，中国虽然有御史一类官职的设置，但在当时的 政治体制下不可能充分发挥作用。至于以公民的权利制约国家的权力，则是根本不可能存 在的。当前，建立权力制约体系的工作仍然需要全面加强。其中，建立以违宪审查为主要 内容的宪法监督制度刻不容缓。这是中国宪法制度一大缺失，是未来提高宪法权威、监督政府权力的关键所在。党的十七大报告就“完善制约和监督机制”、保证国家权力正确行使 作出了前所未有的全面而详细的规定，如提出， “让权力在阳光下运行”， “坚持用制
16、度管权、 管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行 机制”等，都必须认真研究落实。（五）法律平等法律平等包括分配平等和程序平等。实体法应体现与保障社会共同创造的物质与精神 的财富在全体社会成员中进行公平分配。程序法应体现与保障法律面前人人平等，在民事、 刑事、行政等诉讼活动中，原告与被告双方的诉讼地位和适用法律一律平等。适用法律平 等包括对任何人(无论其受保护或受惩处)都适用同一法律规则，不因其性别、民族、财产 状况、社会地位和宗教信仰等方面的差异而有区别。在分配平等方面，十七大报告对近年 来实行的“民生工程”予以政策化、制度化。 “民生工程”实际上是全体公民应共同享有平等分 配的权利。报告指出，解决“三农”问题， “必须始终作为全党工作的重中之重”。三农问题关 键在农民，农民问题实质是八亿农民如何平等享有发展成果的问题。目前中国执法与司法 中的腐败现象仍然比较严重。人情案、关系案、金钱案的大
