《论国有资产经营的立法主导》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论国有资产经营的立法主导（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论国有资产经营的立法主导论国有资产经营的立法主导论国有资产经营的立法主导作者：钱津以政府主导经营国有资产，既是我国传统经济体制的显著特征，也是改革以来延续至今尚未从根本上转变的经营模式。目前，国有企业改革遇到的各种困难大多与政府主导经营有关，这甚至包括改革的措施安排在内。按社会主义市场经济体制的规范要求，国有资产的经营必须是立法主导，彻底改变以政代法的状态。这是改革必须达到的目标，本文拟就此讨论设立国有资产委员会的有关问题。一、国有资产委员会与财经委员会区别在全国人民代表大会常务委员会中，一直设有财经委员会，这是我国最高立法机构中设立的负责处理国民经济事务的组织。财经委员会的工作是非常重要的，
2、它是人民行使国民经济管理监督权力的具体体现，是人民代表对政府经济工作实施专门审查的基本方面。但是，财经委员会并不能起到国有资产经营的主导作用，它不论是对国有资产，还是对非国有资产，一概不涉及具体的经营问题，它只是对国家的包括各种经济成份在内的总和的宏观经济运行作出至高权力的监控。整体经营国有资产的立法主导作用必须由专设的国有资产委员会承担，也就是说，涉及资产的经营，就需要在财经委员会之外再另设委员会，国有资产经营是关系全国人民根本利益的大事，因此，同样需要在全国人民代表大会常务委员会中设立专门的国有资产委员会。国有资产委员会不同于财经委员会，虽然要同设在人大常委会中，但作为至今尚未设立而今后需
3、要设立的机构，国有资产委员会具有财经委员会不可取代的新的职能。1.财经委员会的工作范围是全社会，国有资产委员会的工作范围仅限于国有经济。国有经济是全社会经济的重要组成部分，而全社会经济的运行与国有经济的运行却有不同之处。这种由范围不同引起的运行不同，根源于范围内构成的差异。首先，国有经济主要分布于工商界，很少有农业生产的成份，而农业经济作为全社会经济的基础是与国有经济相关联又运行于国有经济之外。显然，全社会的经济运行是完整的，而范围相对小的国有经济的运行大体只可视为农业基础之上的运行。因此，由于工作范围并不一致，国有资产委员会与财经委员会就形成了各自的职责，二者之间有联系，但更有区别。其次，全
4、社会的范围包括国有经济，也包括非国有经济，国有经济是公有制经济，由此决定国有资产委员会必须突出公有制性质的经营要求，而财经委员会的工作则不区分所有制性质，只单纯考虑运行控制问题。再次，国有经济是国家所有权在位的经济，而全社会的范围内还包括国家不具有所有权的经济。这样范围的不同，导致了国有资产委员会的工作具有特定的所有权在位的性质，而财经委员会则不具有这种性质，其工作范围的不同，直接决定了二者工作性质的不同，财经委员会虽然工作范围广泛，但却不能以国有经济的性质要求决定工作性质。2.财经委员会对国有经济只实施外部监控，而国有资产委员会的工作是国有资产经营的内部组成部分。国有经济包括在国民经济范围内
5、决定国有经济也是财经委员会工作的重要对象，但是，同其他经济成份一样，财经委员会都是从经济成份的外部对其控制或制约，从不进入经济成份的内部，即使国有经济的所有权是为国家掌握的，也不体现在财经委员会的工作中，该委员会只有外部控制的权力与责任。相反，国有资产委员会直接承担国有资产整体经营责任，它对国有经济的所有控制工作都是内部性的。国有资产委员会不负责非国有经济问题的任何一点，它只是将工作的对象确定在国家握有所有权的国有经济上。有同志认为：“既然国有资产的最终所有者是全体劳动人民，比较合理的选择是在全国人民代表大会下设立国有资产管理委员会，由国有资产管理委员会代表全体人民行使国有资产的最终所有权，审
6、查财政部汇总编制的国有资产经营公司的预、决算报告，审查国有资产管理局国有资产管理情况的报告，监督国有资产的经营与管理。 ” （注：肖金成、苌景州：组建烟有资产经营公司的若干设想 ， 经济研究1996 年第 4 期。 ）这种看法，除去将财政部也拉入到国有资产的价值管理行列中不说，对设立国有资产委员会的基本出发点的认识也是比较模糊的。因为明确地说，设立国有资产委员会并不单单是由所有权在国家而定的，也并不是让这一机构只具有外部的监督权，若这样认识，将其职权交给财经委员会行使就可了，即只增加一下财经委员会的工作就解决问题了，不必再设新的机构，反正都是代表全体人民，都是进行外部控制。其实，就有别于财经委
7、员会的工作而言，设立国有资产委员会的必要性恰恰在于它的工作对于国有资产经营具有的内部性上。3.财经委员会工作职能主要是审查国民经济的管理工作安排，落实监控责任；而国有资产委员会必须对整体国有资产的经营加以研究，负有立法的责任，负有起主导经营作用的责任，其工作水平直接关系到整体国有资产经营的效果。审查工作一般是根据既定原则来做的，并不一定要以详尽的研究为基础，有原则的明确并有准确的对照原则的衡量就基本能作出审查结论。而国有资产的整体经营则要求立法者必须作大量的详尽的科学的研究，在研究的基础上才能做好经营的主导工作。所以，财经委员会的审查工作，与国有资产委员会的研究工作，除去工作范围的不同以外，在
8、工作的方式上也是有层次区别的。国有资产委员会的工作是深层次的，是全面、细致而具体的，要求付出的时间、精力、经费都相应比较多；财经委员会用不着这样做，它只要能起到原则的把关作用就达到要求了。因此，相比之下，财经委员会的工作是粗线条的、原则性的和可务虚的，而国有资产委员会的工作则是细线条的、具体性的和必务实的。其二者之间的工作差别是较明显的。二、设立国有资产委员会是体制规范的起点改革以来，由于工作范围、性质、方式等方面的因素制约，财经委员会并没有直接负担起国有经济改革的责任。在立法机构中，始终是为改革做着各种各样工作，但却也始终没有为国有经济改革专设组织。因而，实际的改革进程就表现为立法滞后和立法
9、缺乏系统性，政府的政策制定缺少法的规范，带有较大的反复性，经营出现难以克服的负面效应。在扩大企业自主权阶段，扩权中并没有赋予企业所有应得到的经营自主权，却将一些本不应放手的权力放开，甚至是将本应由国家负担的责任也推给了企业。由于企业退休人员的福利待遇原本积累在国家，结果切断了返回企业的路，改由企业自己解决，对企业改革的起步就设置了障碍，这种障碍至今还没有全部得到搬迁。在各种形式的经营责任制的贯彻中，本要求的是责、权、利相对应，却偏偏是对不上，基本上都成了有权力而没有责任的责任制，产生了不良影响。在实行承包制的过程中，发包的不规范和承包的短期行为，使得承包制适用性几乎被淹没。在搞现代企业制度的试
10、点工作中，政令的不统一竟致使试点单位名单迟迟地定不下来，且对试点内容也一直缺乏具体的要求和适当的安排，使得试点的效果至今还看不清楚。就立法工作而言，早在 1986 年就制定出台了破产法 ，并规定此法自企业法实施满 3 个月后试行，但企业法的实行却是1988 年 8 月以后的事情，而且到了 1993 年企业法又让位于公司法 ，但公司法到现在也没有修改完善。形成这种状况，从根本上说，就是对国有资产的经营及其经营体制的改革缺乏研究有关的。我们认为，这方面的研究大体上分为两类，一类是理论研究，一类是工作研究。好的工作研究必要以好的理论研究为基础，而好的理论研究的实用价值也必须通过好的工作研究才能体现出
11、来。没有好的工作研究，纵有好的理论研究也对改革难以发挥实际作用。立法的超前及恰当，必须要以相应的工作研究为基础，缺少研究的立法本身恐怕达不到立法的目的。在没有设立国有资产委员会的情况下，立法的工作研究是难以保证质量的，而且所能作的研究工作也是很有限的。于是，理论的研究也无法在这种环境中作出贡献，科学的认识无法通过立法的研究通畅地作用于体制的改革。 国有资产法迟迟未能出台，而且，就目前的研究情况看，匆忙出台并不有利，有大量的基础性研究工作需要做，不能在缺乏全面的把握下急于求成。更让人焦虑的是，在现实的改革过程中，一些法律的起草出自政府部门，且国有资产管理方面的基本法的制定也是这样，如此程序，使立
12、法者与执法者的关系几近混淆。据了解，眼下正在起草的法律中，本身似未将国有资产委员会的设立问题纳入进去，仍然只是讲政府管理国有资产，而未讲立法的主导作用。关于国资产整体市场化经营的立法研究，是细致的和经常性的研究，也是专业性很强的研究，没有坚实的经济理论基础和广博的专业知识，是无法胜任这种研究工作的。这就要求研究必须很深入，并且研究者要对结论负责。因为这种研究的结果直接影响立法内容和重大的决策。这不同于理论界的研究，理论界的研究人员不论讲什么，只起导向的作用，不涉及具体的工作，也就不必为自己的认识可能产生的对具体工作的影响负责，具体的工作成绩归具体工作的部门及其工作人员，具体工作的失误也要由他们
13、承担。立法研究属于具体工作性质的研究，决无理论研究那般超脱。立法研究要认真仔细地研究理论界的各种各样的有关国有资产经营的研究成果，要跟踪研究，尽可能全面，从中受启发，吸收正确的认识，排除误导。立法研究还要全面分析政府工作部门的研究及其实际工作情况，从中作出总结和归纳，发现问题并寻找妥善地解决问题的办法。在既研究理论成果，又研究实际工作的基础上，立法研究者独立完成研究任务，依此立法和作出工作决策。我们认为，要解决国有资产经营的无人负责问题，首先要解决无人负责研究国有资产经营立法的问题，即解决这一问题必须设立专门的立法组织，由这一组织负责任地专门研究这一领域的立法和全方位管理。政府的专职管理国有资
14、产的部门要服从立法组织作出的全面安排，政府的其他参与国有资产整体经营的部门也要按立法组织的统一安排工作，至于政府的其他部门应协助职能部门工作，而政府的首脑则应支持和监督下属部门工作，却不能主导这项工作，作为主导的只能是处于管理源头地位的国家的专门的立法组织。在立法的主导及全面安排下，无论经济形势多么复杂，国有资产的整体市场化经营也不会出现混乱的无序的状况，更不会出现国有资产的流失，其活力的具有是必然的。三、整体经营原则与国有资产委员会立法在进行系统的科学研究的前提下，国有资产委员会应确立国有资产整体经营原则，然后，不论是立法内容，还是立法要求，都应基本符合既定原则，按原则办事。原则不是教条，原
15、则是必不可少的基本规定，有原则才有管理，无原则就会杂乱无序。作为理论探讨，根据改革以来的情况，我们认为，国有资产的整体经营原则大体包括三项：（1 ）整体性原则。其涵义是指国有资产的整体经营的参与部门，包括立法组织、司法组织及政府各部门，都必须从国有资产的整体利益和根本利益出发处理经营事务，不能从局部利益和眼前利益着手解决问题，整体层次的经营必须是代表国家作出整体性的要求。坚持整体性原则，其根本目的是为了维护全民利益，即不是从企业角度认识问题，而是从全局来考虑利益关系。全民利益不仅包括国有企业职工利益，而且包括国有经济之外的所有人的利益，即这是全体人民的根本利益，整体性原则要求企业经营必须服从整
16、体经营，在利益一致时要服从，在利益不一致时也要服从。这种服从体现整体利益高于局部利益的要求，体现局部对整体的服从最终是有利于局部的理性。而整体层次经营正是在这种意义上坚持整体性经营原则的。 （2）间接性原则。 其涵义是指参与国有资产整体经营的组织机构不能直接进行资产经营盈利活动，必须间接地管理企业或要求企业服从整体经营部署。在这一原则下，整体经营组织机构策划国有资产的经营公平与效率，却不涉入企业的生产与分配，不能干涉企业的自主经营权，尤其是不能直接任命企业的领导人，不能代替企业决策。同时，由间接性原则决定，整体经营组织机构也不能直接向企业派出自己的代表，不能以权谋利让企业为自己提供特殊津贴，整体经营组织机构的工作人员要享受国家公务人员待遇，由财政统一发薪，不能与所管企业的效益直接挂钩，若负有经营失误责任，按国家工作人员工作过失论处。间接性经营原则最根本是体现在法治上，即以立法主导为整体经营的根本要求。 （3）稳定性原则。 其涵义是指保持国有资产整体经营立法和整体经营方针政策的连续和可靠。稳定不是僵化，稳定就是讲大政方针的制定要慎重，一旦定下来不要轻易
