试论财政补偿的立法规范

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1、试论财政补偿的立法规范 为了保全社会公共利益、国家利益，在某些情况下往往不得不牺牲一些地区、公民或组织 的利益。例如，2003 年我国淮河等流域发生了特大洪水灾害，为保全国家以及周边地区利益，安徽省淮河流域蓄滞洪区人民就作出了巨大牺 牲；又比如，为解决洪水灾害，西部地区大范围实施退耕还林，不少人为此丧失了赖以生存的土地；再如，2004 年初我国部分地区爆发禽流 感，高致病性禽流感疫区三公里范围的家禽被捕杀。在这些事件发生后，中央及地方财政及时通过财政专项资金向灾区、受损方作了相应的 经济补偿。这对于灾区及灾民恢复正常生活、生产，无疑起到了积极作用。但应指出的是，大部分补偿因缺乏明确法律依据而使

2、得补偿带有 一定的随意性，与此同时，已经补偿的资金金额明显过少，与灾区、灾民的损失（包括直接损失和间接损失）相比，无异于杯水车薪。我们 认为，要使财政补偿及时、足额到位并使其成为一项制度，用立法的方式规范财政补偿就显得尤为必要。鉴此，以下本文拟就我国财政补偿 的立法规范问题作些探讨。一、财政补偿的理论依据及其立法规范的必要性对基于社会公共利益等而由政府给予受灾或受损方经济补偿，有其充分的理论依据。 从经济学的角度来说，既然为社会提供安全、良好生态环境等是政府应当提供的公共产品，那么其费用或损失理应由政府财政来承担。这实 际上是政府在市场经济条件下应当履行的一项义务。从法律的角度来说，这是平等、

3、公平原则的要求。平等、公平是法的一个重要的价值理 念，既然某一群体为社会公共利益作出了牺牲、遭受了损失，就理应获得相应的补偿。按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负着 普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；由于补偿是建立 在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以，补偿原则可平衡两种利益的失衡。这意味着，某人获得了特别利益，自应 负担由补偿产生的不利益。如此，法律的平衡原则才能得以贯彻。 例如作为生态屏障的经济相对欠发达西的南地区，承担着比环杭州湾和沿海更大的保护生态环境的责任，要求它限制发展环境容量资源

4、依赖型产业（污染严重的产业） ，如果不给予其以相应的经济补偿，不仅对其来 说是不公平的，而且这样一种保护生态环境的责任也不可能长期维系。更进一步说，补偿制度实际上可以视为民法原理在行政法领域的、 在公共管理领域的特殊延伸。实行国家补偿制度，不仅仅体现了对相关利益群体的经济利益的补偿，更彰显了对公民权利的尊重和维护的法 治理念。 反观我国相关立法，未通过立法的形式建立起统一的财政补偿制度，有些虽然已经规 定补偿制度，但尚存不少问题。概括起来，我国财政补偿制度所存问题主要表现在以下几个方面： 一是相关补偿的规定零散、不系统。据不完全统计，目前中华人民共和国防洪法 （以下简称防洪法 ） 、 中华人民

5、共和国野生动物保护法 （以下简称野生动物保护法 ） 、 中华人民共和国渔业法 、 中华人民共和 国矿产资源法 、 中华人民共和国防震减灾法 、 中华人民共和国戒严法 、 中华人民共和国中外合资经营企业法 、 中华人民共 和国国防法等对此作出了规定。例如防洪法第 7 条第 3 款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依 照国家规定予以补偿或者救助” ，第 32 条第 2 款规定：“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。 国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。 ”又比如野生动物保护法第 14 条

6、规定： “因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。 ”从 上述规定来看，均过于原则，不具有实践的可操作性。 二是应该补偿的没有规定，导致受损者利益得不到补偿或出现补偿的随意性。例如 环境保护法未对因生态环境保护而退耕还林、退耕还湖的作出补偿规定；又比如动物防疫法未规定因国家实行强制灭杀而致损失的补 偿。三是补偿的主体、原则、方式、程序等缺乏法律规定。在公共危机、洪水灾害等发生 后，对因维护社会公共利益、国家利益而致损害的，应当由谁补偿，又按照什么原则、方式、程序补偿，目前并无法律规定。例如， 防洪法 强调了有关人民政

7、府做好救灾事宜的责职所系，强调了重点水利防洪工程由中央财政支付修复或重建资金，但对于因承担分洪任务而作 出重大牺牲的农民群众的财产损失的补偿（包括补偿的范围、内容与标准以及由谁出资赔偿）问题，现行防洪法的相关法条是缺席的。 如就补偿的主体而言，从实践来看，有的是由中央财政补偿，有的是由中央和地方财政共同补偿，也有的是由地方财政来补偿。而有的应当 由中央财政补偿的却由地方财政承担，我国野生动物保护法第 14 条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其它 损失的，由当地政府给予补偿” 。值得一提的是，我国绝大多数自然保护区和天然林保护区都位于经济比较落后、人民群众生活贫困的地区，

8、 地方财力十分有限，让财力捉襟见肘的地方政府来承担对受害、受损农户的补偿和扶持发展责任，自然也就很难落实。与此同时，有些受 益地区却未为此承担任何代价，这显然不合乎公平原则。就补偿的标准而言，则因各地财力不同而有较大差异。例如，广西对高致病性禽流 感疫区三公里范围扑杀家禽的损失给予补偿的标准为：每只鸡补偿 25 元，每只鸭补偿 15 元。而湖北每只鸡补偿 15 元，每只鸭补偿 18 元， 每只鹅补偿 20 元，每只鸽子补偿 5 元。而有的地方补偿则较低，在云南省，被捕杀的鸡苗 0.51 元，中鸡 35 元，大鸡补助 810 元。四是有些规定不尽合理，未能体现对灾民或受损方利益的有效保护。补偿不

9、足，是目 前存在的主要问题。例如，近十年来，随着各种类型、不同级别的自然保护区不断增多，保护措施日趋完善，西双版纳傣族自治州境内亚洲 象、野牛、野猪、黑熊等野生动物得到有效保护，数量增加。但这些动物伤人损物的事件随之频繁发生，特别是近几年来频繁、大规模发生 的亚洲象肇事，令人触目惊心。这些肇事者成群结队，肆无忌惮地闯入村庄，吃光田地里的庄稼，毁坏即将开割的胶园，村庄一片狼藉，庄 稼绝收。据统计，1991 年至 2002 年，全州由于亚洲象、野牛、野猪、黑熊、猴等野生保护动物肇事累计损失粮食 5897 万多斤，甘蔗 35834 吨， 经济作物（主要是橡胶）181 万多株，牲畜 4337 头，人员

10、伤亡 75 人（死 15 人，伤 60 人） ，直接经济损失高达 8937 万多元。其中 2002 年一 年间，全州有 34 个乡镇、158 个村民委员会、775 个村民小组、16547 户家庭受灾，直接经济损失达 2379 万多元，为历年受灾之最。从 1991 年至 2001 年，当地林业部门共向受害群众支付各种补偿费624 万元，相当于受害群众实际损失的 9.51；2002 年共支付各种补偿费 102 万元，仅相 当于受害群众实际损失的 4.29。 又比如，现行政策规定，农民退耕 1 亩（0.067hm2）坡耕地，国家每年补助 100 公斤原粮，补助期为 5 年 （虽然中央有更长期的考虑，

11、讲过“5 年不行 8 年，8 年不行 10 年” ，但作为地方政府，在中央没有明文规定出更长的期限时，目前只能按 5 年向群 众进行宣传） 。从目前的宣传动员情况来看，农民感到由于退耕还林而造成的利益损失在两个方面不能得到充分的补偿。一是相对目前的土地 收益而言 100 公斤的粮食补助偏少；二是对 5 年之后的生活保障普遍感到担忧。 五是补偿的随意性、非长效性。也正是由于我国制定有关补偿的法律规范，未就补偿 的原则、标准、方式、程序作出规定，使得某些能否得到补偿、得到多少补偿均具有不确定性。有的补偿例如对因禽流感而遭捕杀的补偿成 为特殊情况下的“特殊处理” ，多少有点“法外施恩”的味道，还缺乏

12、作为市场经济条件下必不可少的利益平衡、利益维护、民众权益保障 的长效机制。六是救济程序缺失。获得补偿是受损者应享有的一项权利，但在我国，因缺少这方面 的法律规范，使得不能行使补偿权的受损者难以获得相应的法律救济。这有悖于“有权利即有救济”的现代法制原则。上述问题的存在，究其原因虽然比较复杂，例如我国财力较弱尤其是地方财政困难等。 但我们认为，最重要的是相关理念的欠缺，这就是在市场经济条件下，提供公共产品或公共服务是政府义不容辞的义务和责任。与此相对 应，人民则享有要求政府提供包括安全保障、优良环境在内的公共产品和公共服务的权利以及在因基于社会公共利益、国家利益而致损害情 况下获得经济补偿的权利

13、。政府基于社会公共利益而采取某种措施，维护的是大多数人的利益，其行为的正当性无可非议，但决不意味着另 一部分人群的利益就可以受到漠视。按照罗尔斯的观点，社会公正既不容许为了少数人的更大利益而牺牲多数人，也不容许为了多数人利益 或者社会整体而牺牲少数人。 为协调不同人群的利益冲突和矛盾，实行财政补偿则是唯一的选择。这也是平衡协调的经济法原则的具体体现。 亦即有利于实现公共利益和个人利益的的有效平衡。这样，不仅有利于防范公共危险、公共危机，更有利于培养社会公众的社会责任心以 及对政府的信任，从而形成良好的利益互动机制，形成应对公共危机等的高效运转的社会机制。从国外来看，世界上许多国家都以宪法明确规

14、定政府的补偿责任。美国宪法规定，凡 私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当补偿之下，方得为公共利益而使用。补偿后，予以公用征 收。 ” 世界人权公约第 8 条规定，人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家行政法庭之有效救济。为使财政补偿有 法可依并使其规范、有序进行，我们认为，用立法对财政补偿进行规范则显得尤为必要。在这方面，目前已经引起了全国人大代表的关注。 例如宋集思等 35 名代表提出：三峡工程、南水北调、西电东送等水利、水电工程涉及数百万移民。这项工作既要考虑国家综合发展的大局， 又要维护水利工程移民的后续生存和发展权益，建议制定“大中

15、型水利工程移民补偿法” 。二、财政补偿法律规范的性质界定财政补偿法的性质，必须对财政补偿的性质作出考查。在此之前，有必要对财政 补偿法与转移支付法、行政补偿法、国家赔偿法之间的关系进行研究。我们认为，财政补偿法不同于转移支付法、国家或行政赔偿法。它们是属于不同范畴、不同性质的法律补偿。首先， 财政补偿法不同于财政转移支付法 ，后者只是规范中央与地方政府以及地方各级政府之间财政关系的 法律。实施转移支付制度的目的，是通过中央财力的转移分配来调节地区间经济发展的不平衡，从而达到运用财政分配职能贯彻中央宏观 调控政策的目标。 而前者的目的在于平衡不同利益群体的利益，侧重维护受损方的利益。其次，财政补

16、偿法不同于国家或行政赔偿法。国家 或行政赔偿，是指国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家对受害人所承担的也不同于 行政补偿法。行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制 度。 行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；而行政补偿则是以法律规定为限，其目的 是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神。 由于财政补偿的主体为国家或者政府，且基于政府的合法行为引起，最终也是由国家 财政承担，故我国行政法学界基本上将其纳入到行政补偿的范畴，并认为这方面的法律规范属于公法性质的行政法。对此，我们虽然持赞成 之态度，但与此同时，不可否认的是，财政补偿法律规范除具有行政法之性质外，也具有财政法的一些特征，同时也应当受到财政法的规制。 例如财政补偿的资金应纳入预算，要受预算法调整；又比如财政补偿资金是否到位、使用是否合法等，也应受财政监督