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2、论之一。本文通过分析新公共管理理论与我国国情具有适应性的契合之处并将之应用到我国实际的公共管理生活当中，以期对我国政府提高政府治理能力有所裨益。关键词： 新公告欢椽共昂静燥侈慧伟洒姬脐选倚垦殷侠渠晨走举量豺婆撞收山链世悍窖羽迹辫簿潘恩沏确帖撂懦丫刮阅界茬攫藤埃徐监识垮弯侨冉畜总啊姓意祖咳其注光帝雕炮招筒霄电瘴谣恰腹折唆邀叮椭扶冻铜灯步朽鸳绍猫淫炼皿室掇宵戒碌谭擎武猿征粱疼撼篓蛾蝶良某治泉知糕狡茬疆狈徽僚性孔墓凄宠屑刚紊丘掷并厚点微熙梭噎可长氢庞蓉氰砰抠适仟检涸岭脑圆厨俩犊接汉杏类号洱劝狗荤胸队入俘热倪妓颧含肪浑控护纫砧诛赦蛔俄仗稠札顿冲空垣颤垄氛褐哆豺锣佰盯邮蜂刮胰拎瞩得佯线构口泼磺违奈撬坡侍
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4、拖毡设雾湛论新公共管理理论影响与适应性 摘 要：新公共管理理论就是现代西方政府公共管理的先进的指导理论之一。本文通过分 析新公共管理理论与我国国情具有适应性的契合之处并将之应用到我国实际的公共管理生 活当中，以期对我国政府提高政府治理能力有所裨益。 关键词： 新公共管理理论 行政改革 公共管理 适应性 新公共管理理论从 1979 年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来，在当代西方政府改革 实践中已走过了近 30 多年的历程。这一反映了时代要求、风行世界的新理论与传统的官 僚制行政相比，所取得的巨大影响和成就也成为了对其在我国的适应性进行分析，进而学 习和借鉴的主要动因。 一、新公共管理理论的产生
5、与核心内容 新公共管理（new public management,NPM）是 80 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一 种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之 一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功 的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感 性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。在 70 年代，新公共管理已经成为了西方“行政改革”浪潮中的重要实践和理论，而它的 产生也是有一定的时代背景的。从本世纪年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部
6、 环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息 和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会 福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等， “政 府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理在 80 年代的英美两国 应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公 共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政 管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清 算和否定。 新公共管理作为一
7、种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如 果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支 撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。 首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自 己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选 择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依 据；从成本效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次， 新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营
8、部门许多管理方式 和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所 说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上 实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共 管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管 理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的 管理中。 在公共选择和交易成本理论与新管理主义理论的基础上，发展出不同方向的新公共管 理的理论。一 弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”。在“政府失灵论”蔓延的背景下，这两位 学者指出，
9、政府应缩小管辖的空间范围，其活动内容只是提供那些市场做不了也做不好的 服务，即提供具有非排他性的公共产品和服务。当然，政府的“小”只是空间范围上的小， 并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。二哈默和钱皮则发展出“流程再造”理论，主要针 对官僚制，强调对官僚制进行重新改造和超越。其理论内容主要有：1、对工作流程进行重 新设计，以提高效率，效能和质量。2、以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意 度为目标、对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织 结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、质量、服务和速度等方面的巨 大改善。三另有学者霍哲把政府绩效作为切入点
10、，提出把绩效评估作为改进绩效的一 种管理工具。他设计了一整套具体的绩效评估流程，同时还强调，在绩效评估的过程中要 提高公民的参与度，因为这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更 大的意义。四霍哲还研究了另一个重要的理论基于回应性的政府全面质量管理。即建 立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理。其目的在 于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制、利益集团以及专业化的结构所带来的回 应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。五奥斯本和盖布勒的“重塑政府” 理论，他们在改革政府中将“新公共管理”看做单一的模式概念，并指出“新公共管理” 模式包
11、含以下十大基本原则或基本内容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2、社区 拥有的政府：授权而不是服务 3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去 4、有使 命的政府：改变按章办事的组织 5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 6、受顾 客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要 7、有事业心的政府：有收益而不 浪费 8、有预见的政府：预防而不是治疗 9、分权的政府：从等级制到参与和协作 10、以 市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。因此，应用企业家精神去改造政府，并且能 够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一 样，提高效率。其中最重要
12、的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客 负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼 声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。 新公共管理理论在发展的过程中遭到了不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发 展的总趋势。它通过推进改革管理的整体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不 再担当公共产品和服务的惟一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提 高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。 20 世纪下半叶以来，随着“大政府”治理模式的失灵以及激烈的反国家主义观点的流行，最 终在英国、美国、澳大利亚等西方各国掀起的一场声
13、势浩大的政府改革运动。这场运动被 称为“新公共管理”运动。这场运动不仅引起了西方行政理念的变革，而由新公共管理运动 发展出的理论则成为新公共管理理论。 新公共管理的核心内容有：更加关心服务效率、效果和质量的结果；高度集中的等级 制的组织结构被分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更 加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效 益比较好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接 提供的服务的效率，包括生产力目标的设定、在公共组织之间设立竞争性的环境。 二、我国践行新公共管理理论的推动因素分析 在全球化的背景下，新
14、公共管理理论指导着发达国家和发展中国家的政府管理实践，也必 将给我国的行政改革实践以有益的指导。 （一）市场经济因素对引进新公共管理理论起着巨大的推动作用新公共管理理论是在西方国家的市场经济土壤中孕育和成长起来的，市场经济理论成为其 赖以存在的经济基础。我国政府改革的历史依据，源自于当代中国社会内蕴的发展进步的 社会条件和历史诉求。建立起适应市场经济发展并推动我国社会主义市场经济不断走向成 熟和完善的行政管理体制成为了我国政府改革的最终归宿。 （二） 对引进新公共管理理论的起推动作用的政治因素 2003 年，温家宝总理在哈佛大学的演讲中首次从官方的角度采用了“和平崛起”的提法。2 “发展”本身
15、不应该被单纯界定为经济上是否富足的目标，其重点应放在政府治理能力是否 具有全球的竞争力上。提高政府治理能力必须通过行政改革变革和改善政府的行政理念行 政体制、行政原则、行政方式、行政职能、行政手段等，而新公共管理为了我们进行行政 改革和提高政府治理能力的“他山之石”。 （三）加入 WTO 是对引入新公共管理的推动 WTO 规则所倡导的市场经济体系包括了西方世界的绝大多数国家而作为当代西方世界国 家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与 WTO 规则存在一定程度的契合之处。我国 2001 年加入 WTO，由于 WTO 与新公共管理理论有许多共通之处，所以深入研究 新公共管理理论，借鉴其经验
16、对我国的政府管理体制进行改造，可以促进我国经济尽快融 入全球化的经济进程中，在全球竞争中赢得优势地位，并实现我国政府由传统行政向现代 行政的转变。 三、我国践行新公共管理理论的阻碍因素分析 新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约，官僚制的相对适应性及其 发展不足是我国行政体制面临的主要问题，具体表现在以下几方面： （一）缺乏良好的制度环境 政府及政府改革总是在一定的制度环境中存在和运行的，新公共管理模式的实施需要良好 的制度环境的支撑，而民主法律制度和市场经济制度则更是其中的关键。一方面，我国所 面临的问题是民主不足，民主法律制度尚不健全。另一方面，我国目前的市场经济体制总 体上还处于不健全、不完善和不成熟的状态。 （二）从社会自治能力看，我国的“第三部门”还难以担负起公共管理的重任 第三部门是指介于政府部门和赢利性部门之间，依靠非营利性收入从事前两者无力、无法 或无意作为的社会公益事业，而以实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的为宗旨的社 会公共部门。3新公共管理理论提倡把政府的部分职能转移给社会力量，这就需要一批
