税收专业化管理的新探索

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1、税收专业化管理的新探索税收专业化管理的新探索税收专业化管理的新探索(2006-09-22 13:36:48)转载 分类： 财税(理论 应用 税文 税政) 市场经济的快速发展、信息技术的日新月异、依法治国的文明进程无不呼唤着税收征管的现代化。面对这样的时代需要，如何将税收征管改革进一步推向前进，是当前备受关注的重大课题。湖南省湘潭市国税局通过多年来的不懈努力和求索探新，找到了一条适合市场经济发展需要、依托现代科技手段、体现依法治国方略的税收专业化管理的新路子，为实现我国税收征管现代化提供了一个可资借鉴的新构架。一、税收征管改革的现实选择税收征管改革必须服从和服务于社会经济发展的现实需要。我国政治

2、经济形势的跨世纪发展，对税收征管提出了新的更高的要求：一是随着社会主义市场经济体制的确立，我国政府职能发生了根本性的转变，要求税收征管必须严格按照依法治国方略，规范执法行为，为促进市场竞争营造公平的外部环境；二是多种经济成份和利益主体的并存，要求税收征管必须在确保国家税收不断增长的同时，自觉尊重纳税人的权益，进一步提高行政执法水平和文明服务质量；三是税源结构和经营方式的多样性，要求税收征管必须在加强税源监控的前提下，合理配置现有征管资源，实行集中征收、重点稽查，以最大限度地提高税收征管效率；四是即将进入的 WTO 将使我国融入全球经济一体化的大潮中，要求税收征管必须符合国际惯例，征管制度和程序

3、更加规范、透明；五是社会经济规模和企业经营范围的迅速扩大，以及电子商务和跨国经营的大量出现，传统的手工作业已经不能适应这种新变化，要求税收征管必须充分运用现代技术手段，建立统一高效的税收网络和征管机制。对照来看，我国税收征管经过“两分离” 、 “三分离”尤其是“五结合”的改革之后，虽然取得了许多重大的阶段性成果，但仍然存在一些不容回避的深层次问题与困难。比如：税收收入虽然连续几年保持了高速度的增长，但各种偷税骗税、漏征漏管现象仍然大量存在；税收征管格局虽然基本实现了由传统的管户制向管事制的转变，但“疏于管理、淡化责任”又成了当前税务管理的突出问题；依法治税和文明服务虽然强调了多年，但由于行政执

4、法和行政管理的权力分散，缺乏制约，税收工作中的随意性仍然十分严重，对纳税人的管理和服务水平还有待进一步提高；税务系统信息化建设的进展虽然很快，但应用软件的开发管理缺乏整体性和系统性、信息共享和利用程度较低、对信息化的重要性认识不足等已经成为进一步改革的严重障碍。这些问题的解决，只有立足于社会经济发展的现实需要，结合既往改革已经取得的成果进行统筹考虑，才是切实可行的选择。市场经济讲求成本、效率，而成本的降低和效率的提高，就整个社会来说，就在于合理分工，实现资源的优化配置。将这一原理运用到税收工作上来，就是要在合理分工的基础上实行税收的专业化管理。分工基础上的专业化，有利于充分利用已经取得的改革成

5、果，优化配置现有征管资源，突出优势，激发效率；有利于现代科技的推广应用，更及时地发现和纠正现行应用软件的不足，促进技术更新；有利于提高税务人员的工作技能和熟练程度，形成专精人才，提升整体素质；有利于明确责任，强化管理，促进结构完善和组织创新。总之，实行专业化管理是新形势下提高税收征管质量和效率、优化税务队伍和内部管理的现实选择。实行税收专业化管理，首先，必须有机构分立和人员定岗引以为依据的工作标准。为了明确这一点，国家税务总局根据税收工作的实际情况和有关法律、法规，制定了标准化的税收征管业务规程 。其次，必须有能够将征收管理资料、业务处理结果等信息及时传递到各部门和环节的技术支持。此外，还要有

6、能够将责权范围、工作要求、考核办法和奖惩措施分解落实到各部门、各岗位的规章制度，以确保税收征管活动的规范化运作。这些年来，湘潭市国税局所作的改革和尝试主要是税收征管的信息化建设、专业化管理的组织建设和与之相适应的制度环境建设三个方面，总的思路是试图建立一个以计算机网络为技术支持的、以新的岗位职责体系制度保障的税收专业化管理的新格局。二、税收专业化管理的技术依托从现代信息技术的角度来看，税收征管活动就是对来源于纳税主体、课税对象的信息进行连续不断的监控过程，税收征管的效率即体现为收集、处理与输出税收信息的效率。因此，信息技术应用程度的高低对实现税收征管的现代化具有至关重要的意义。将计算机网络引入

7、税收征管的全过程，这不仅仅是技术手段的更新，而且是实现税收征管由传统的分散型管理向现代专业化管理迈进的标志，伴随这一过程的还有治税思想、征管方式和组织结构的深刻变革。鉴于计算机网络对于税收征管的重要性，早在 1989 年，湘潭市国税局即开始应用 “湖南征管” （HNZG）软件，并率先尝试以此为依托的征、管、查三分离的改革构想。但由于技术平台较低、软件开发不完善、网络建设不配套、对信息技术的重要性认识不足等原因，这次改革仍然未能跳出传统的税收征管格局。通过这次尝试和此后近 10 年的反复摸索，湘潭市国税局深刻认识到：要实行征、管、查三分离的专业化分工，完成税收征管由管户制向管事制的转变，就必须充

8、分运用现代信息技术，对税收征管信息进行集中处理，并通过计算机网络实现高度共享。这就要求建立一个大型的数据库平台，按照统一的标准，应用规范的征管软件，形成一体化的信息管理系统。一句话，征管信息的口径一致、高度共享、处理集中和监控实时，是税收专业化管理不可缺少的技术前提。显然，在手工作业的情况下，由于种类繁多和数量庞大的税收文书资料的处理、传递难以达到上述要求，也就不可能真正实现专业化管理所要求的管事制。正是基于这样的认识，1999 年底，湘潭市国税局利用全国第一批税收征管改革世界银行贷款项目试点城市的机会，在全市系统大力推广应用中国税收征管信息系统 （CTAIS） 。该系统是基于 SYBASE

9、数据库技术开发的，利用计算机网络优势，实现税收征管内外交流和信息共享的大型应用软件。其最大优势就是具备了依托计算机广域网，对税收信息进行实时集中处理和内外交流的能力，实现了税收信息的高度共享，为集中征收、优化管理、重点稽查提供了有力的技术支持。从 2000 年初开始，湘潭市国税局采取超常规的措施，举全市系统之力，在 5 个月的时间内，完成了网络建设、系统集成、期初数据和动态数据的录入，以及近 1000 人次的技术和操作人员培训等繁重的准备工作，顺利地在 6 月份一次上线成功。能否充分发挥 CTAIS 的作用，将技术优势转变为征管优势，关键是能否搭建一个科学的网络结构（数据分布模式） 。湘潭是一

10、个中型城市，下辖两个城区和三个县（市） 。为了减少投入、扩大覆盖面，经过充分的可行性论证，市局决定打破层层建网的常规，精心设计了市带县 “完全集中”式城域网，实现了全市国税信息的实时处理和集中控制，充分发挥了 CTAIS 的设计能力。该网络层次结构明了，网管能力强，可通过市局主机房的网管设备监控和维护任一节点的用户，实施有序的网络调度管理，大大节约了设备购置成本、技术人力资源、数据库的维护费用等。在此基础上，湘潭市国税局严格按照总局制定的税收征管业务规程 ，规范各项表证单书，确定专人对征管数据进行审核，保证了数据口径的一致性和逻辑关系的准确性。通过一年多的试运行，湘潭市国税征管工作有了明显的变

11、化：一是实现了对税源的即时监控，增强了收入工作的主动性。利用CTAIS 可以对应征、入库、欠税、罚款、滞纳金等数据进行全程监控，点击之间就可以追踪所有纳税人的情况，为收入调度和征管决策提供了及时、可靠的依据。二是实现了征管各环节之间的有效制约，税收征管质量明显提高。在 CTAIS 中，征管数据之间的逻辑关系环环相扣，十分严谨，并且可以细化到征管流程的每一个环节。上下环节之间的序惯性和不可逆性，不但实现了标准作业和相互监督，而且为申报率、入库率、违章处罚率、欠税回收率等征管质量的考核提供了确切的依据。三是税收执法的随意性得到了有效遏制，执法行为进一步规范。纳税户的停歇业、变更、处罚等都由 CTA

12、IS 严密控管，且信息可以实时反馈和查询，极大地减少了以前手工操作时的随意性和“灵活性” ，税收征管向规范化、法制化目标迈进了一大步。四是为“金税工程”的顺利实施奠定了良好的技术基础。为进行增值税防伪税控而全面推行的“金税工程”是与 CTAIS 在同一个平台上运行的税收征管系统，其作用的发挥有赖于设计合理的网络结构、畅通的信息传递和熟练的技术操作，CTAIS 的成功运行无疑为把“金税工程”纳入税收现代化管理提供了“接口”和通道。三、税收专业化管理的组织形式实践经验表明，信息化建设只是为税收征管提供了一个先进的手段，而手段运用的好坏则在于人，在于人的素质和积极性的发挥。怎样将成败攸关的个人组织成

13、一个奋发向上、纪律严明的整体， “带好队，收好税” ，是几十年来税务部门从上至下关心的两大问题之一。更确切地说，技术永远只能是手段，再先进的技术如果运行在一个落后、僵化、低效的组织架构上，是不可能结出现代税收征管的希望之果的。从这个意义上说，税收征管的组织创新比技术创新更具现实性和紧迫性。另一方面，税收征管信息化的进一步发展，必然要求对税收征管组织的体系和结构进行改革，这个道理就象生产关系必须适应生产力的发展一样。我们知道，仅仅用计算机代替手工作业，只能称为计算机化，充其量不过是税收征管信息化的初级阶段。只有在实现计算机化的过程中，彻底改革税收征管组织结构，以税收业务流程为导向，优化税收管理方

14、式，摒弃不合理的操作规程，实现技术和管理的同时并进，才能真正称为税收征管的信息化。问题的关键是：与现代信息技术相适应的税收征管究竟应该采取什么样的组织形式？传统的税收征管组织是按行政区划层层设立全能型分支机构。这种“金字塔式”的等级管理体系的弊端很多：（1）制定决策的核心机构与执行决策的下属全能机构之间以及按地域划分的各下属全能机构之间相互分离，无法对信息时代复杂多变的税收环境作出快捷的反应和调整，应变能力差。 （2）信息交流不畅且易失真。由于征管机构设置以行政区划而不是税收征管流程为依据，因此，信息在各管理层级之间传递时容易被过滤和扭曲，导致决策失误；层层请示汇报和级级开会传达也是造成决策迟

15、缓、政令不畅的重要原因。 （3）由于管理层次多，层次间和部门间的计划、协调和控制殊为复杂，难以形成顺畅的协调机制和严密的监督机制；“一级多能和一员多职” ，权力得不到有效的制约，容易导致以税谋私，滋生腐败。 （4）随着管理层次及管理人员的增多，管理环节和费用相应增多，势必推动管理成本的上升。作为现代信息技术的 CTAIS 的应用，对传统征管活动所采取的征收、服务、管理、稽查等组织形式的冲击是全方位的，因此，对税收征管体系的改革不能局限于修修补补，而必须进行彻底的改革。基本原则是：（1）按照税收工作的业务流程，打破层层对口的老办法，变多级管理为一级管理；（2）按照专业化分工的内在要求，打破行政区

16、划的旧框框，变全能型管理为专业化管理；（3）按照集中征收、分类管理、重点稽查的改革方向，将税收业务流程划分为征、管、查三大块，形成一个既相互独立又相互配合、制约的整体。（4）按照 CTAIS 的技术设计，对业务规程、硬件配置、网络建设、软件应用实行全面的一体化。为真正实现税收征管改革的历史性突破，湘潭市国税局对原有的征收管理机构进行了大刀阔斧的改革，具体做法是：精减内设职能部门，撤消原有的城区及周边征管机构，重新组建征收、管理、稽查三个专业局；各县、市除继续保留边远农村征收分局外，也作了相应的调整。征收局负责税款征收，大体包括：受理申报，计划会计，统计分析，催报催缴，金税工程的防伪认证。管理局负责税务管理，主要是宣传、送达和咨询辅导，税务登记和认定，核定申报方式和纳税定额，发票管理，交叉稽核。稽查局的重点是纳税检查和监督，如发票协查，结税结票，行政处罚，税收保全和强制执行等。经过一段时间的运行，专业化管理的优越性已初见成效，表现在：（1）集中征收，服务先导。专业化分工实现了税收征管在地理位置、服务功能和信息处理上的相对集中，为管理和稽查提供了真实、快捷、准确的信息来源。同