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1、公共危机管理中社会力量的效用与参与途径一、当前我国公共危机管理中存在的问题分析 在现代社会,危机的发生已经成为社会生活中的常见现象，所谓“天有不测风云，人有旦夕祸福。 ” 公共危机是指那些突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。公共危机来势凶猛，给社会造成强大冲击，仅靠个人的力量无法与巨大的灾难相抗衡，因而需要依靠组织化的力量才能与灾难抗衡。因此，公共危机管理的主体主要是政府和除政府组织以外的社会力量。政府在公共危机管理中的优势集中体现在决策指挥系统、行政执行系统和基层组织网络系统等方面。在应对危机事件的过程中，政府主要采取强制干预的手段，因而
2、可以运用所有政府资源开展危机救治，充分调用各种资源消解危机事件产生的危害，尽力恢复社会稳定。因此，作为国家政权机关和公共事务管理者的政府在公共危机管理中起主导作用，公共危机管理即是以政府为主导的危机管理。但在实践中，目前以政府为主导的公共危机管理模式存在着以下问题和不足：1.1 观念上，重危机处理，轻危机预防危机处理主要着眼于危机事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其特征是消极被动的反应。一场典型的公共危机事件发生后的程序是：媒体曝光领导人视察和批示、慰问受害人、说不惜一切代价救人对伤亡者进行抚恤、处理责任人要求吸取教训、防止类似事件再度发生
3、。这种思维方式着眼于结果的处理，轻危机预防，预防观念淡薄，政府好像救火队。事实证明，这种思维方式在避免重蹈覆辙的努力往往是无功而返。煤矿事故重复发生就是明证。1.2 主体上，政府为主，社会力量参与不足危机事件发生后，政府往往被视为危机处理的唯一主体。危机处理服务作为一项公共服务，其供应方只有政府，社会民众只是被动地接受。在普通民众的心目中，危机的应对和处理只是政府的事情，事事等待政府，事事依赖政府，这就导致普通民众缺乏危机管理的参与意识。一方面，普通民众自身的防灾减灾意识往往较低，安全自救的心理素质较差。如在日常生活中对安全规定、标志、逃生路径等置若罔闻或漫不经心；面对危机或突发事件，则出现心
4、理恐慌甚而社会失序。 “非典”时期谣言满天飞、抢购生活必需品就说明了这一点。另一方面，民众的自我保护意识缺乏、自救互救的技能素质较低，对本来就不多的防范演练也是漫不经心，将所有的希望寄托于政府，必然导致学习无兴趣、无动力。甚至在危机或事件发生时，有的人不知道报警，不会报警，晚报警甚至恶作剧报警。而以政府为主导的危机管理模式下的种种努力也主要是从政府角度着眼，政府努力到什么程度，危机处理就到什么程度，危机管理建立在政府独揽之上。加之民间社会力量的发展还不完善，因而社会力量参与不足，应有的作用没得到充分发挥。所以，缺乏社会力量的积极参与，不能有效地应对危机。1.3 方式上，行政动员为主，法律依据不
5、足所谓行政动员，就是指在突发事件发生后，政府成立临时指挥部或办公室，通过行政手段调动各方面资源，全社会齐动员，搞人海战术，尽管这种体制从表面看有收效快和效率高的特点但是背后付出的代价却是巨大的。首先，这种动员往往以打乱正常的政治和社会秩序为前提。 “非典”时期，学校提前放假，基层政府撇下其他工作全部出动，严防死守，很多国家机关仅留少数人值班就是例证。其次，这种动员的很多做法往往缺乏法律依据。危机时期是一种非常时期，非常时期采取非常手段合乎逻辑，理所当然。但问题的关键是，这种非常时期和非常手段必须要有法律加以界定，唯有如此，危机时期的行政才是一种法治行政，政府自身才能避免有可能发生的违法行为。例
6、如， “非典”时期，一些地方政府曾经征地、征用民房或其他单位用房用于抗击“非典” ，一定区域单位的民众被隔离。这其实涉及重大的法律问题。非常时期由谁来宣布，非常权力由谁来行使，非常时期何时结束，非常权力何时停止。只有明确了这些规定，政府才有可能免于法律责任。再次，临时指挥或领导机构的临时性不但不符合依法行政原则，而且使防灾减灾工作缺乏连续性和可持续性。由此观之，对于一般的可控性危机事件，通过政府启用行政动员基本上能够达到有效处理危机的效果，化解由危机事件所产生的各种矛盾和冲突，恢复正常的生活秩序和工作秩序。但在实际的危机事件处理中，由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性
7、的局限性，仅有行政动员还可能存在着一些问题，在市场经济体制下政府也会出现造成高成本、资源汲取能力约束、基层动员能力欠缺、政策执行盲区等“失灵”现象，政府在公共危机管理中的能力有限，同时由于目前政府致力于政府职能向“小政府，大社会”行政管理模式的转变，因此，需要社会力量参与公共危机管理，充分发挥社会力量在公共危机管理中的作用，充分利用、合理配置社会资源，这样才有利于应对危机事件、化解社会风险，从而维护社会的稳定与可持续发展。二、公共危机管理中社会力量参与的效用分析何谓社会力量，原国家教育委员会 1987 年颁布的社会力量办学的若干暂行规定将社会力量定义为“具有法人资格的国家企业组织、民主党派、人
8、民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者” 。在公共危机管理中，从广义来说，社会力量包括政府、非政府组织、社区居民和志愿者、企事业单位等，本文中社会力量是指除政府以外的一切力量。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机制造者希望危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用。与政府部门相比，社会力量在众多领域具有灵活性、创新性等特征，以其对民众需求的敏感而能及时的发现社会问题及不稳定因素；社会力量多是开放式、网络式的志愿组织，如非政府组织，这种组织结构的优势之一就是直接联系社会公众，有利于整合社会资源，能
9、配合政府落实应对危机的政策措施；社会力量参与公共危机管理是基于志愿精神而不是行政权力，因而能更多的考虑危机受害者的具体需要，更加及时的动员公益资源开展相关的救助活动。另一方面，它可以降低政府救治危机的成本。由于社会力量的参与，信息通道堵塞的情况好转，政府决策的可信度和可行度得到提高，政府政策的制定和执行成本也会大幅降低。本文着重对社会力量中非政府组织、社区、企业参与的效用进行分析。2.1 公共危机管理中非政府组织参与的效用分析非政府组织，即 NGO。联合国关于非政府组织的定义是：在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。如慈善组织、社会团体、行业协会等社会组织，都是比较典型的
10、 NGO。现代社会中，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织都致力于各种社会问题的解决，并且在权益保护、慈善救济、扶贫发展、社区服务经济等领域中，发挥着日益重要的职能作用，事实上非政府组织已经发展成为解决社会公共管理问题的又一基本组织形式。非政府组织的出现可以弥补政府失灵和市场失灵的缺陷，它较好的融合了政府和市场机制的优点，使其成为政府失灵和市场失灵的润滑剂。在政府和市场顾及不到的治理空间，非政府组织的作用是巨大的，其对事件反应的灵活性和时效性正是突发事件快速应对所亟须的。这是因为，政府的“科层化”决定了其决策的程序性，因而面对非常态性问题的反应难免迟缓，信息沟通共享不足，突发事件也常超出政
11、府体系的正常决策范畴。非政府组织参与公共危机管理，不仅可以使政府得以脱身于不必要的日常事务从而专心致志致力于指挥部署，而且还有利于民情的及时上报，有利于快速、平稳地解决事件，有利于政府意志的全面落实，有利于民心的安定。非政府组织的效用主要体现在：2.1.1 危机发生前的预警。公共危机具有强大的破坏力，如果能在危机发生前及时消除产生危机的根源，这样可以节省大量的社会资源，因而公共危机的预防在危机管理中显得极其重要。非政府组织是危机预警系统中的一个重要的子系统。非政府组织的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，这种“桥梁”角色使非政府组织能够快捷、迅速地发现危机的根源和苗头，从而通过多种方式引起
12、整个社会的注意和重视。在一个信息社会中，信息的重要性是不言而喻的，能否收集到准确而及时的信息，是决定政府危机处理决策正确与否的保证。非政府组织可以利用自己贴近社区的优势通过各种信息渠道及时地反映危机信息，为政府决策提供第一手信息，为危机管理系统中信息传递架设了另一座桥梁。2.1.2 危机过程中的应对。首先，非政府组织的参与易于进行社会动员，呼吁社会公众的积极配合，整合社会资源。由于危机事件的突发性和不确定性，依靠政府行政力量解决危机会出现调度不灵协调失衡，行动不及时的情况。这时就需要非政府组织聚集的社会闲置力量为政府提供支持，主要是筹集物质资源。非政府组织不以营利为目的，容易获得捐赠者的信任而
13、且在劝募方面有经验，可以劝说企业为灾区捐款、捐物，向国外的非政府组织发出求救，募集国外援助。非政府组织植根于社会基层，有贴近公众、渗透性强等优势，可以有效的介入政策落实层面，动员和引导社会公众对政策的支持和配合，从而使危机应对政策在微观层面得以有效贯彻。例如：美国的红十字会在危机状态下，该组织提供诸多免费的服务：为危机受害者提供临时住处和食物；为救灾工作人员提供食物（如果他们没有其他食物来源） ；为危机受害者提供衣物、家具、药品、住房维修等；为危机受害者和救灾工作人员提供医疗和精神卫生服务；为无法联系灾区亲人的人们提供信息服务；为医院提供血液和血液制品，等等。其次，能够提供专业性帮助。非政府组
14、织致力于特定的社会公益事业，可以吸引高素质的专业人员，发挥其专业性的优势，为应对公共危机提供知识和专家帮助，协助政府高效的应对公共危机。例如“非典”期间，中华中医药协会召集专家教授向社会推荐适合北方地区人群的预防非典药方，中国留学人员回国创业协会向教育部推荐生物医学方面的专家教授和抗病毒技术药物等，这些工作为扼制非典传播起到了重要作用。2.1.3 危机发生后的恢复。这个阶段非政府组织的作用主要是以募集资金、提供技术、信息及展开公益活动等方式参与政府主导的灾后重建工作，一方面是为群众生活提供生活必需品，为企业的重建提供必要的物质帮助，帮助民众度过心理危机期，恢复灾区的社会秩序。在美国地方政府的危
15、机管理中，红十字会与各种志愿者协会等不仅常为灾区居民提供食品、衣服、大型庇护所，更重要的是进行对死伤家属的安抚工作，为伤员和救护人员所在区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中市民亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。通过有系统的训练，有关的市民能够扑灭小型火灾，能够通过打开呼吸道、控制流血和治疗休克，对付三种灾难所需要的医疗帮助，能够安全地搜寻并营救遇难者。2.2 防灾志愿者的参与效用。在突发事件尤其是在高破坏性的危机应对过程中，志愿者的作用不可忽视。成立各种危机应急的志愿者组织，并经过定期的训练的演习，即可以在危机爆发以后辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援队
16、伍的不足，大大提高危机应急的专业化水平，减少因为应对不当所带来的人员和财产损失，还有助于提高所有市民的危机应急能力和对公共事务的参与程度。志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救援、受灾地区、单位和受难者的社会救助等方面都发挥着重要的作用，成为危机处理过程中的一支生力军。2.3 公共危机管理中企业参与的效用分析虽然政府在应对所有的危机事件过程中负有法定的领导责任，但是企业也是危机管理过程中的重要参与者。原因有二：一方面，在危机发生后，企业需要向社区提供设备、设施和人员。如美国多伦多市就与一系列私营部门发展出良好的公私合作关系，在危机事件结束之后，以安全、经济的方式提供废墟处理服务。另一方面，即使企业不参与社区应急活动，它们也应该维护员工和顾客的安全，并使自身损失降到最低。在现实生活中，有不少危机是由企业的生产事故引发的，其生产具有某种危险性，这将会直接威胁到企业员工的安全。例如重庆开县“12.23”特大井喷事故，造成 243 人因硫化氢中毒死亡，4000多人受伤，6 万多人被疏散转移，9.3 万多人受灾。这次危机是由于中石油四川石油管理局川东钻探公司在起钻过程中多次违反操
