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1、我国公共危机管理预防体制探析我国公共危机管理预防体制探析【摘要摘要】我国正处于“经济转轨，社会转型”的阶段，这伴随着改革的深入，使得各种公共危机事件频繁发生。现代公共危机管理的要义已进行了重心的转移，即落在危机的预防上。因此，政府应该着重针对现有预防机制存在的不足，积极寻找对策，建立符合国情的危机管理体制。【关键词关键词】公共危机 危机管理 预防机制 一、公共危机的内涵及预防机制的重要性一、公共危机的内涵及预防机制的重要性 美国学者罗森塔尔认为：“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须作出关键决策的事件。”而公共危机是危机类型的一
2、种，简单地说它是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。如1997年的亚洲金融危机 2003年我国爆发的SARS 屡屡发生的生产事故等。相对于社会的常态稳定而言，公共危机是一种非常态的社会状态，但从多数现代社会普遍具有的不确定性而言，公共危机似乎又处于一个“常态”。毕竟任何社会都是一个开放和相互联系的系统，而不是完全孤立的体系，况且是当下一个信息快捷和联系紧密的时代里，“牵一发而动全身”，任何一个环节的差错或异常都可能引起整个社会系统的失衡，从而引起公共危机事件的发生。面对日益增多的危机事件，如何寻求“生机”、“转机”？危机管理考量政府执政能力，应对社会公共危机的能
3、力已成为衡量政府执政水平的一项重要指标。危机管理是一个动态的过程，罗伯特希斯提出了危机管理的4R模型：“减少(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)”。现代公共危机管理的一个重要理念，就是危机管理的重心前移,从传统的重视对危机事件处理（事中）的被动应对转到了事前阶段即主动管理、主动防范上。危机研究的“社会目标就是最大限度地降低人类悲剧的发生”， 危机的预防“不是指可获得的额外更多的利益,而是指隐含存在脱险的机会,或降低危机爆发时的可能不利效应”是尽量使用最少量钱来寻求最大的效用.所以要在危机爆发前做好充分的准备，通过平时最大努力的采
4、取预防措施消除或减少危机的隐患，才能避免或把危机发生的机率和危害降至最低。这就需要建立一套规范、全面的公共危机管理预防机制：如构建危机管理常设机构、开展公众危机教育、培养公众危机意识、提高危机自救能力，以及相关的预报等工作。从而形成有机的制度安排，及时有效地处理危机。提前发现潜在的危机风险，进行危机风险识别、确认和评估，进而避免危机的发生或者将危机消灭在萌芽状态是成本最小、最经济也是最成功的危机管理方法。即尽可能把危机的强度控制在一定的范围以内，避免危机迅速扩大和升级，从而降低公共危机防控成本，提高公共危机的治理绩效。但现阶段，由于种种原因，我国的公共危机预防存在着诸多的漏洞。二、我国危机预防
5、机制建设存在的问题二、我国危机预防机制建设存在的问题1 1、预防成本的不足、预防成本的不足公共危机管理的整个过程是需要资本投入的。但是在现实生活中，成本分配格局在这管理的链条中处于不合理的状态。由于危机爆发后的应急解决时期，无论是政府还是公众对成本支付是最容易达成共识，也是资金最充裕的阶段。而危机的预防成本在整个危机管理的成本投入中是最少，因为危机还没有发生，对危机发生的可能性存有怀疑和侥幸的心理，在此情况下预防成本往往被理解为 “没必要的成本”、“可有可无的成本”。这就是使得各种预防措施的进行举步维艰，毕竟预防工作的顺利进行是需要一定的物质保障。而且，危机管理各个阶段承担危机损失和管理成本的
6、不是同一些人，承担的份额和数量也会有很大的不同，加重成本分摊的难度。2 2、公共危机事件的监测预防信息沟通机制的不健全、公共危机事件的监测预防信息沟通机制的不健全目前，全国没有一个独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后，根据灾害的性质和程度临时成立一个小组，应对突发危机。但这种临时性工作小组不具有长期性，需要花大量时间与相关机构协调。而且也多是在危机发生之后，没有统一机构，使得预防工作很难实施。没有一个统一的信息平台,在预防阶段使得各分管部门横向协调不够, 资源共享程度低，信息系统相互分割, 沟通不畅, 降低了对可能存在危机的信息的收集和分析效率造成贻误时机, 扩大受损范围。3 3、民众
7、和政府都缺乏公共危机意识、民众和政府都缺乏公共危机意识 我国政府在危机教育和培训方面的工作做得还不够。无论是政府官员还是民众都缺少相关知识，就会在公共危机事件萌芽阶段缺乏危机意识，漠然视之，从而错过应对危机事件的黄金时机。目前我国某些领导干部的危机意识不强，特别是一些处在发生公共危机事件高发地区的领导干部事前对危机认识不足，发生危机了又过分依靠职能部门制定的应急预案。我国危机管理教育尤其是应急培训缺乏,致使政府官员和民众危机意识淡薄,这样,整体上降低了民众对社会危机的应对能力，从而使得预防的成功率大打折扣，加大了生命伤亡与财产损失的机率。4、预防的法律制度体系不够完善预防的法律制度体系不够完善
8、政策、制度机制的缺陷也导致了政府在公共危机预防能力的不足。责任和法律机制不健全，那危机管理主体的行政和法律责任模糊不清。这就容易形成责任主体在在预防工作中的责任和法律意识不强，互相推诿，影响了预防工作的进行。没有一种责任机制和法律机制的要求和束缚，在监督约束机制中的真空势必影响了预防工作真正落实到是实处，这也是导致现阶段政府的危机回应能力差的因素之一。5 5、预防主体的单一化、预防主体的单一化当代危机现象愈趋复杂,很多危机共生共存、互为条件、相互交织。面对如此一个背景，单主体步履维艰，但在现阶段预防体系的构建中，对社会与公众参与的作用认识不够, 没有意识到各种非政府部门、社会其它组织与公众都应
9、在公共危机预防机制中成为主体，造成了政府在整个预防体系中成为了现实中的单主体。连锁反应形成了信息的来源等方面的单一化等，构成了信息来源缺失严重等现象。三、加强我国危机预防机制建设的对策三、加强我国危机预防机制建设的对策1 1、预防成本分摊机制的有效建立、预防成本分摊机制的有效建立构建公共危机管理的成本分摊机制。任何机制的建立与完善都需要财政的支持，预防机制也不例外，表现为在整个危机管理过程中的一个利益平衡性质。在现代公共危机管理中，利益平衡的难处表现在成本的分摊，尤其是危机预防时期时的成本分摊。预防越到位，后面的危机规模和危害等都可能减低到最低，即危机预防阶段的成本付出越多，后两个阶段的成本付
10、出就会越低，损失也会越小；反之，危机预防阶段付出的成本越少，其他两个阶段付出的成本可能就会越多，损失也会越大。可见，对危机预防成本投入和保障的重要性。危机管理的重心前移，需要建立一个利益平衡机制和成本分摊机制，危机预防阶段的投入需要全社会达成共识，得到重视，更需要要有制度上的保障。必须要明确危机管理资金要有相当的百分比必须用在预防阶段。并引导非政府组织、宗教组织等为公共危机管理，尤其是为危机预防募集资金。总之，只有在全社会达成了公共危机管理的成本分摊共识，建立起了合理的成本分摊机制，才能真正提高公共危机管理的成功率。2 2、建立有效的信息传输和处理系统、建立有效的信息传输和处理系统, 完善预防
11、信息沟通机完善预防信息沟通机制制可根据有关法律的规定，建立一个全国独立的和常设的危机管理协调机制，从机制上保障危机管理的顺利进行。公共危机预防的核心在于建立一个完善有效的危机预防信息系统。构建危机预警机制政府应有一个完整和多元的信息渠道，收集分散的各类公共危机事件发生的有关信息，通过对这些信息的收集、分析，从而判断是否为危机事件的萌发和现阶段的发展状态和趋势，并形成风险防范报告。在信息收集、分析和处理的基础上，打破政府部门的条块分割状态，设立公共危机信息沟通网络。危机事件的突发性决定危机发生前，很可能不是一个部门可单独预测的，需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以，我国应建立以网络化为主
12、的预防体制。通过公共危机预防信息沟通机制的建设，保证各部门间的联系顺畅，保证各部门协同作战，建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享，从而覆盖全国的危机预警网络。从而也有利于减少信息传递的环节和时间，防止在传递过程中的信息歪曲和损耗，确保信息的准确性和完整性。最终确保快速及时的对预防信息做出反应。3 3、社会危机意识的培养、社会危机意识的培养危机预防不仅仅是危机本身的预防，还包括心理危机的预防。加强对公民危机意识的教育，培育公民健康的心态，提高公民的心理承受力，是政府危机预防管理的一项必要任务。危机意识是危机得到有效预防的基础, 是危机预防的起点，培养强烈的危机意识
13、可以有效地实现预防信息来源的多元化，减少危机事件发生的可能性或将可能造成的损失降低到最小限度，使社会处于动态稳定的状态。因此就有必要在全社会进行危机意识的教育。一要强化政府的危机意识，特别是在危机高发区域的。政府应清醒地认识到我国幅员辽阔，同时正处于社会转型期，有可能形成公共危机事件的发生。把危机管理的教育和培训纳入政府官员和公共管理人员的教育和培训中,从而增强政府对突发性危机事件的敏感度，提升政府阻止危机产生、发展和降低危机不良影响的能力。同时要认识到危机的复杂性和连带性决定了危机预防中的合作性原则,这就要求危机预防管理主体不能单一化，各主体之间进行密切的合作,共同解决危机。在危机的预防中，
14、政府不是唯一的管理预防主体。政府的力量是有限的，要发动非政府组织，民众等整个社会的力量一起参与。这不仅增强了对危机预防的能力，而且也是对公民参与权的保障。同时强化社会公众的公共危机意识。通过各种宣传渠道传播公共信息，将反危机意识灌输到全社会，引导人们正确认识危机，积极应对危机，培养公民的危机意识。利用各种形式比如向公众发放图文并茂、通俗易懂的宣传手册；经常地、不遗余力对尚未发生的突发事件进行应对性演练；邀请专家、学者开展咨询活动，向公众讲解应如何预防的相关知识等。把预防各种突发事件的基本知识和技能的教育和培训列入教学计划,从小就对公民开展危机预防教育;并对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和
15、教育,让公民掌握正确的识别预防危机的措施与方法。提高整体国民的危机意识和危机应对能力。4 4、强化管理者的责任意识和法律意识、强化管理者的责任意识和法律意识任何事物的发展都是一个量变到质变的过程。公共危机在爆发前，也会显露出各种症状，只是征兆的明显与否的区别。一些主管部门的管理者心存侥幸、缺乏责任意识和法律意识，没有把负责地认识到潜在的危机，从而导致发生严重的危机事件。因此必须完善我国公共危机管理的行政法规和法律体系。完备的法律体系为国家危机预防机制的建设奠定了坚实的法制基础，为危机预防行为提供了法律保障和制度规范，有利于防止政府人员的怠职现象，确保危机预防机制的有效运行。对可预见或可预防的危
16、机状态下的问责机制的建立，对本可避免或减少危害的危机发生要追究责任者个人的法律责任和行政责任 因此，需根据我国危机管理实践的需要，加强法律制度建设，制定公共危机事件的预防法律和法规，对整个环节步骤途径等都应作出明确规定。此外，针对公共危机发生的地域、种类、行业的不同，还需出台一些有针对性的具有法律效力的规范性文件，形成一个以预防法为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。参考文献：参考文献：薛澜. 危机管理M . 北京:清华大学出版社,2003. P 25，P 42肖鹏军.公共危机导论M.中国人民大学出版社，2006,P3朱延智. 企业危机管理M . 北京: 中国纺织出版社,2003.P6
