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1、中I ! t 计t - i 4 3 - 3 | 云r ( 2 0 0 9 延安) 论文集从社会发展的需求看民生计量政府监管的重点湖北省武汉市度量衡管理所杜东平湖北省武汉市计量测试检定所陈星内容提要：民生计量是计量工作重要范畴关系到政府监管职责的履行市场计量秩序的稳定和社会计量服务需求的满足。它直接与市场主体的基本权益和经济收支相联系，涉及面广，计量环境复杂，是政府计量监管的重点和难点。我国自1 9 8 5 年颁布计量法来，民生计量工作步入了法制化的轨道，对我国经济的发展起到了很好的保障作用。随着市场经济的建立和人民生活质量的提高一些新的计量矛盾和计量需求显现出来民生计量有了新的重点。一、行政行
2、为与民生计量( 1 ) 根据行政法学的观点，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为，主要内容可以归纳为“赋予权益或科以义务”、“剥夺权益或免除义务”、“变更法律地位”、“确认法律事实与法律地位”等。其主要表现形式为“行政立法”、“制定行政法规、行政规章l ；t ；, l - 的其它规范性文件9 9 “ 、6 6 行政征收”、“行政许可”、“行政确认”、“行政监督”、“行政处罚”、“行政强制措施”、“行政裁决”、“行政给付”、“行政奖励”等。( 2 ) 民生计量是与科学计量、工程计量并列的一个计量范畴，是关于公众生产、生活资料供应和人身安全保障的计量
3、活动。民生计量以计量技术为基础，以物质量和安全参数为计量对象，以计量数据准确合理为目的，为社会提供基本的计量服务，是实现市场主体之间的物质交易和服务安全、维护经济秩序、保障社会稳定发展的重要基础工作之一。( 3 ) 我国多年计量工作的实际情况表明，民生计量工作涉及的行政内容主要是依法对计量行为主体“赋予权益或科以义务”、“剥夺权益”、“确认法律事实”等，较多的工作形式则是“制定规范性文件”、“行政许可”、“行政监督”和“行政处罚”，涉及的主要范围是贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测等计量行为具体的监管工作围绕着民生计量器具的制造、修理、检定和使用展开。一5 8 中国计量论坛( 2 0 0
4、9 延安) 论文集从计划经济到市场经济的转换过程中，市场的利益主体发生了极大的变化。民生计量工作必须围绕市场主体的公平交易和服务安全以计量器具管理、计量检测管理、计量数据管理为核心，以计量结果为重点、以计量数据的准确、公正、合理为目的，依法实施计量监管。二、民生计量的突出矛盾和难点1 社会的发展引起民生计量重点的变化按照需求论的观点，人们的需求总是从较低级的需求向较高级的需求发展的。人们的需求从最基本的食物需要开始，当食物得到了基本满足后，才有了安全、受尊重等更多的需求。社会的需求也是变化的。当组成社会的要素的需求发生变化时，各种社会关系也随之发生变化这些社会关系所表现出来的社会需求也会注入新
5、的内容。在市场经济社会里，物质利益的获得主要是通过交易来实现。因此，与市场交易称为“孪生兄弟”的民生计量，社会对其关注程度和需求也会随之改变。计划经济时期物质的分配采取的是国家统配统销的政策各个环节之间是没有买卖利益关系的。虽然其间的物流量需要计量的手段予以确认，但是无论分配和销售环节有多少，它们都是为国家办事，盈亏都是一个老板的，与本单位的经济利益基本无关，很少出现量的争议和纠纷。在计划经济向市场经济过渡时期，出现了“双轨制”，一部分物质仍由国家统一调拨，另一部分则进入市场分配。由于进入市场的物质的供求的主体除了国家以外。还有各种经济关系相对独立的组织或个人交易过程中量的异议和纠纷增多，一度
6、影响了市场交易的正常进行。民生计量管理逐渐成为政府维护市场秩序的一项工作。由于国有、集体企业组织的存在大量企业之间的计量纠纷通过主管部门进行了协调处理政府民生计量工作的重点主要还是在与广大民众利益密切相关、群众反映强烈的零售商品交易方面。随着市场经济的建立和完善除了国家控制的少数物质以外大多数生产生活资料通过市场交易的形式流动。出于切身利益的考虑，从批发到零售、从企业到个人，对供求方面的物质量普遍得到了重视在价格确定的基础上对计量结果“斤斤计较”，甚至频繁出现利用计量器具作弊和伪造计量数据的情况。这时的计量异议和计量纠纷不再是简单的计量疏忽，而是掺人了计量行为中的“故意”成分，即使使用合格的计
7、量器具，计量数据的真实性仍然无法保证。在这种情况下，靠简单地对计量器具实施管理已经不能适应实现交易公平、保障市场稳定的目的，社会发展提出了对计量过程和计量数据实施监管的一5 9 中国计量坛( 2 0 0 9 延安) 论文集需要和要求。2 管理的一致性和管理的不对称性政府监管是履行法律赋予政府行政职能的体现，必须贯彻执行法律、规定平等的原则。无论是单位还是个人、单位无论大小，只要通过计量实现交易或服务的，都必须遵守计量法律法规及计量的管理和技术要求。这就是管理的一致性。但是由于市场经济发展不平衡、社会实际发展中的某些因素的影响，加上管理体制的弱点和管理能力的不足，在政府监管中往往存在着一些不完善
8、的方面。如：对具有一定规模的组织监管较严，对基层部门、较分散的小型企业和个体工商户监管较松：对有固定场所和固定设施的监管较严，对边远的和临时场所的监管较松；对计量器具实物监管较严。对计量数据的监管较松。在大型组织、固定场所、计量器具依法受到计量监管的同时，一部分基层组织、小型企业、个体工商户和边远地区的计量行为往往没有得到有效地控制这既使计量纠纷的主要来源无法得到有效控制。又造成了计量监管的不平衡在一定程度上对规范经营的企业造成不良后果和影响。3 计量器具和计量过程管理的分离计量法实施二十多年来较好地解决了计量器具的管理问题。从计量器具的制造修理、到计量器具的量值传递到检定，这些对保证计量器具
9、的生产和使用质量收到了很好的效果为现阶段民生计量工作打下了坚实基础。我国长期的计划经济形成了较规范的计量行为同时也弱化了对计量过程的管理和监督。根据最新国际计量组织研究的成果，对于出具计量数据的过程而言计量器具只是产生计量数据的一个工具，只是这个过程的一个输入。在市场经济条件下，要保证这个过程的客观性和真实性，除了计量器具以外还必须考虑计量方法、计量人员和计量过程的控制与监督，这样才能得到真实有效的计量数据。近几年计量监督检查的结果表明，强制检定的计量器具周检率达到9 5 以上，周检合格率达到9 0 以上而且不合格计量器具计量性能指标少有严重偏离计量检定规程的情况一般经过简单的调试或修理即可达
10、到规定要求。而在受理群众投诉和举报过程中，计量数据严重偏离卖方标称值( 称为劣质计量数据) 的情况却时有发生。从检查情况分析提供劣质计量数据的情况主要有以下几种：( 1 ) 使用的计量器具合格( 或基本合格) ，使用者临时采用作弊手段的( 调偏零位、吸附物、加磁铁、遥控器、调密度系数等) ；( 2 ) 使用的计量器具合格( 或基本合格) ，使用者直接少称少给；一6 0 中国计量仑h g r ( 2 0 0 9 延安) 论文集( 3 ) 使用的计量器具合格( 或基本合格) ，使用者用皮重冒充净含量；( 4 ) 使用的计量器具合格( 或基本合格) ，使用者夹带其他物品充量；( 5 ) 使用的计量器
11、具合格( 或基本合格) ，使用者利用计量器具允许负差，连续供货；( 6 ) 使用的计量器具以超差( 或已损坏) ，使用者明知，但仍然使用。可见以上造成了计量数据的严重偏离的主要原因并不是计量器具本身而都与计量过程中人的因素有关。其中多数情况都可以归结为伪造计量数据。由于计量法只涉及到“破坏计量器具的准确度”、“使用以欺骗消费者为目的的计量器具”所应承担的法律责任而现实中一些计量作弊行为已难以用这些尺度来度量：计量法实施细则虽然增加了“伪造数据”一说，但是对其解释只能限制在计量法的范围内，而且缺乏具体解释实际工作中难以适用。对涉及民生的计量过程怎么管，由谁管。管到什么程度? 到目前为止却少有规定
12、。事实上多年来计量过程和计量数据的管理并未列入政府监管的范围而主要沿用了计划经济时期由单位自行管理计量过程的习惯做法。而当利益需要时，一些企业对其计量过程的管理中就会出现类似于“卖出不得多、购进不得少”的规定。甚至纵容、指使缺斤少两的行为。有的企业虽无克扣用户和消费者的意图但是企业负责计量的部门由于长期疏于监管，就可能出现“监守自盗”的情况。这时，企业损人不利己。有人从中饱私囊。既危害了社会，又损害了企业自身的形象。4 民生计量的艰巨性和行政能力的局限性自古以来民生计量采用重典管理的事例并不鲜见。秦始皇统一度量衡的故事妇孺皆知。由于计量交易涉及到利益关系无论哪个时期总是有人不择手段在计量过程中
13、谋取额外的利益。一旦出现这种情况，交易对象的合法权益将受到无情的侵害，正常的交易秩序将受到严重的威胁。在现行的社会制度和经济条件下也不例外。调查情况表明，民生计量涉及量大面广不同组织或个人的法制意识、管理水平、行为方式等有着极大的差别，计量地点分散、监管对象众多，计量监管任务十分繁重。在一些相对垄断的行业，尤其是在部分生产资料的销售中，以少重多、以假充真、强行克扣的事件时有发生。而出于无赖，许多情况下购买者又不得不买，其短量的损失只有自行消化。面对这种情况，政府监管就显得无所适从如：( 1 ) 明知卖方缺量、夹带、或玩弄其他克扣手段，但是出于某种原因买方只能接受；( 2 ) 卖方利用势力或其他
14、手段获得计量权，并采取某种不法方式克扣买方的物质量；( 3 ) 卖方有意差量，买方默认，双方经办人不当牟利。一6 1 中国计量“ 沦坛( 2 0 0 9 延安) 论文集三、政府民生计量的定位和重点由于社会需求的变化是逐步的、复杂的、相互关联的，如何确定民生计量工作中的主要矛盾、确定一定时期内的计量监管重点、研究和实施相应的监管措施，值得政府计量部门高度重视。1 政府民生计量的特性根据政府在经济社会的地位和作用民生计量作为政府职能之一除了计量学的技术特性以外。在宏观管理上还具有以下特性：( 1 ) 监管重点的从属性。政府民生计量必须以一段时期社会对不同的民生计量的需求的强度和政府工作重点而有所侧
15、重：( 2 ) 监管手段的法制性。由于民生计量总是与各有关方的利益相关，计量行为仅采用行政的、经济的手段不足以实现有效监管；( 3 ) 监管内容的授权性。民生计量监管属于政府监管的范畴，必须在法律的授权范围内开展工作，行使法律赋予的权限。2 政府民生计量监管的重点从民生计量工作的效果来看政府民生计量的重点应该放在与人民群众利益和社会安全密切相关的计量方面。如：计量法规定的“贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测”等领域：与质量安全相关的计量指标检测；关系国计民生和社会发展的重要计量数据等。3 对政府民生计量监管具体内容的看法民生计量不能仅是围绕计量器具展开。由以上分析可知，仅有合格的计量器具是远远不够的计量监管应该引入对民生计量过程的监督。其中包括计量人员、计量器具、计量行为、计量数据等。在人员方面，应具有相应的能力和资格。包括：社会责任意识、行业执业道德、计量知识能力、检测数据要求等；在计量器具使用方面，要规定民生计量器具使用责任加强使用正确性的监管：在计量行为方面要制定各类民生计量器具使用规范、民生计量数据出具的步骤和要求：在检测数据要求方面要对民生计量数据予以规范，对伪造数据做出具体解释和禁止性规定。一6 2
