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1、环保环保 NGO 发展的问题探析发展的问题探析2010 【摘要】环保 NGO，是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。在我国，环保 NGO 起步较晚，发展缓慢，主要受到经济因素、政治体制、思想文化、自身水平、法律制度等方面的制约。本文对各种因素进行了分析，并提出了相应的解决对策，以期改善我国环保NGO 的现状，适应我国经济发展和社会主义现代化事业。【英文摘要】The Non-Governmental Organizations(NGO) for environmental protection is a kind of organization with non-gov
2、ernmental 、non-beneficial and volunteers to be engaged in the environmental protection public utility. In our country, the reason why such organizations starts late and develops slowly just because it was restricted by economic factors, political system, culture, own ability, legal system and so on.
3、 This article has analyzed every factor and pointed out some suitable solution countermeasure, so that we can improve the satiation of those organizations, adapting our countrys economic development and socialism modernization enterprise.【关键词】环保 NGO；制约因素；公益【英文关键词】Non-Governmental Organizations for e
4、nvironmental protection; restricted factors; community【写作年份】2007 年【正文】在我国，环保 NGO 是非政府组织的一种形式，属于公益性社会团体，在我国社会中起着非常重要的作用。他们不但积极参与到各项环保活动中，进行环保宣传教育，同时还能对政府、企业破坏环境的行为进行有效的监督，为环境受害者提供各种救济。可以说，环保 NGO 的产生及发展有积极的社会进步意义。一、环保 NGO 的考察非政府组织（Non-Governmental Organizations，即 NGO），一般是指非政府的、非营利性的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介
5、组织。其领域涉及扶贫和弱势群体保护、教育和医疗、环境保护、人权保障等广泛的社会领域。在我国，环保 NGO 又称为环境保护社会团体，或称为环境保护非政府组织，它是一种非政府的、非营利性的、志愿从事环境保护公益事业的社会组织。一方面，非政府性、非营利性是环保 NGO 的本质属性，即环保 NGO 不同于政府，不具有行政权力，同时由于环保 NGO 属于公益团体，因此也不从事任何营利性的活动。另一方面，从事环保公益事业是环保NGO 的目的属性，保护环境是环保 NGO 追求的目标。（一）环保 NGO 的现状环保 NGO 并不是由来即有，它是伴随着环境污染的恶化和公众环保意识的增强而随之产生的。18 世纪欧
6、洲工业革命虽然带来了生产力的巨大变革，但环境污染问题也随之产生。人们逐渐认识到经济发展不能以牺牲环境为代价，西方发达国家政府开始不断控制环境污染。同时，民众的自我保护意识也开始觉醒，不断地自发组织环境保护组织和团体来遏止环境污染不断严重的趋势。在国外，至上世纪 70 年代以后，环境保护组织如雨后春笋般地成立，如绿色和平、地球之友、世界自然保护联盟等等。一些环保组织甚至成立了自己的政党，以绿党为代表，进入议会，参与政府的决策和执行。我国工业化进程起步较晚，环境问题一直未得到的重视。改革开放以来，随着工业化的不断深入，环境污染事件不断增多。大气污染、水土流失等一系列的环境问题已凸显在人们的面前。对
7、此我国采取了一系列的立法措施，社会上也成立了大量的环境保护组织。自 1994 年我国第一个环保团体“自然之友”的成立，“地球村”、“绿家园”、“环境与发展协会”等环保团体相继产生。“根据不完全统计，中国的环保社团约有 2000 多个，分布在全国各地、各行业。许多行业组织、非环保专业的群众组织也开展了多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加。”1很显然，各类环保 NGO 已经成为推动我国环保建设中一支不可忽视的力量。另外，我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，
8、环境保护法第 6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，国务院关于环境保护若干问题的决定关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，以及民法通则和社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等等一系列法律法规的出台，为人们依法成立社会团体提供了法律上的保障，成为环保 NGO 产生的法律依据。（二）环保 NGO 的作用不言而喻，环保 NGO 在我国的环保事业中有着非常重要的作用：首先，环保 NGO 积极参与各项环保活动。如保护母亲河、保护藏羚羊、三江源保护
9、行动等等，他们以自己双手亲自参与到环境保护的行动中，拯救人类共同生存的环境。其次，进行环境保护的宣传、教育活动。环保 NGO 进行的宣传、教育活动包括各种形式的培训，研讨交流，深入基层进行宣传教育等等，使公众的环保意识不断提高。第三，对政府、企业污染破坏环境的行为进行监督。环保 NGO 在法律范围内具有相对独立性，不受政府和企业的控制，能够依法对政府和企业破坏环境的行为实行监督。第四，提供咨询服务并对环境污染受害者提供救济。环保 NGO 具有公益性，能够为相对人提供环境信息和服务，并在相对人受到环境污染之害时开展法律咨询和诉讼帮助等。第五，参与国际环保交流与合作。环保 NGO 能够与国际环保组
10、织进行信息、技术、设备、资金等各种形式的交流，吸取国际环保组织的先进经验，参与国际环保的各项运动。二、影响我国环保 NGO 发展的制约因素及原因分析尽管我国的环保 NGO 总体上呈蓬勃兴起的发展趋势，但与国外的环保组织相比，仍然有着明显的差距。可以说，我国的环保 NGO 仍然处于初步发展阶段，比如说我国的环保 NGO 起步较晚，规模不大，数量不高，资金不足，技术和设备的缺乏等等，这些都是我国环保 NGO 目前存在的弱点和不足。从深层次的原因分析，笔者认为，我国的环保 NGO 之所以发展迟滞，主要受到以下几个方面的制约：（一）经济因素的制约自改革开放以来，我国政府一直重视以经济建设为中心，各级政
11、府也一直以经济发展速度作为衡量政府政绩的主要标准。环保 NGO 在本质上属于一种社会团体，自然不是政府优先发展的对象，也就不会受到政府的足够重视，更不会对环境保护社会团体进行过多的扶持。由于仅靠社会捐助和会员会费，可以说社会捐助的多少和会员的人数直接决定了环保 NGO 的“钱”景，再加之环境保护社会团体本身又从事社会公益事业，使得这类社会团体的发展状况更加举步维艰。“如中国的自然之友，其会员是 1000 多人，一年会费收入 5 万多元，只够发简报等简单的活动。”2因此也就不可能从事大规模的环境保护行动，只能进行一些象征性的环境宣传、教育之类的工作。所以，经济因素的制约始终成为了限制环保 NGO
12、 规模发展的最根本因素，如何解决这类社会团体的资金问题，扩展资金收入渠道，已成为环保 NGO 迫在眉睫的问题。（二）政治体制的束缚我国长期实行一种高度集中的政治经济体制，政府的行政权早已渗透到了社会生活的方方面面。尽管改革开放以来，人们的权利意识有所增强，但政府的行政权力却没有弱化的趋势。政府的权利在社会生活中几乎无所不包，治理环境便理所当然地成为政府权力触及到的地方，政府中也专门设有环境保护主管部门进行保护环境的工作。同时，由于公众权力的单薄，社会公众往往无法通过自己的力量对治理环境污染有所贡献，也不能对政府的环境工作进行有效地监督。因此，正是由于政府的行政权力过于庞大，整治环境污染和保护环
13、境的任务主要以政府为主导，由政府负责，一般不需要或很少需要环保 NGO 参与到环境事务中帮助政府进行环境管理，反而为其参与环境事务的管理提高门槛，限制了环保 NGO 参与环境事务管理的积极性。同时，“有的环保 NGO 尚未完全摆脱对政府部门的依附，做到真正非政府化，无法对政府的环境决策形成切实有效的监督和制约”3，从而影响了环保 NGO 的发展。（三）思想文化的阻碍受传统思想的束缚，公众对环境污染的现状普遍持冷漠的态度，参与社会管理的积极性不高。随着社会的发展，人们变得更加自私，“事不关己，高高挂起”的不良社会心态大量存在。近年来，随着人们环保意识的逐渐增强，公众在环保参与方面呈现出“关注度很
14、高，但参与性不强；要求度很高，但主动性较差；权益性增加，但责任心淡薄”4的特点。比如说，随着宣传的不断深入，几乎所有人都知道白色污染带来的危害，都懂得使用方便筷造成的负面影响，但为何社会中仍然存在着上述现象？经过多年的宣传教育仍然屡禁不止呢？究其原因，正是由于这类污染尚未影响到每个公民的切身利益，才会导致污染环境的现象频频发生。在实践中痛斥环境污染、寻求救济的人往往是那些环境污染的切身受害者。因此，公众对环境问题本身就持有一种漠视的态度，更不用说去参加各类环保组织，到深入到社会进行环保宣传教育，甚至帮助污染受害者提供救济了。这也是导致我国的环保 NGO 为何始终规模小，人数少，参与度不高的主要
15、原因。（四）自身水平的限制在我国，由于环境保护工作起步较晚，因此与西方发达国家的环保 NGO 相比，有着明显的差距。具体来讲，这种差距不但体现在信息资源的获取、技术设备、相关专业人才等物质方面，更重要的是西方发达国家的环境保护组织能够广泛参与社会的政治、经济、文化社会生活，甚至普遍形成了自己的政党，能够进入国家的议会，参与政府的决策。而“我国的环保 NGO，目前从事的还是比较初级的活动，如放鸟、种树、护林、捡垃圾、环保宣传教育等，专业化程度不高。与西方国家相比，对政策的直接参与程度远远不够，组织动员能力较低，难以产生重大的社会影响力和政策能力。”5由于我国的环保 NGO 在国家社会生活中的影响
16、弱小，尚没有资格与能力参与到政府的决策当中去，因而也就不可能得到进一步的发展。而另一方面，“政府对环保团体的发展缺乏相应的指导，帮助和服务，使环保团体参与环境保护困难重重。”6由是可以看出，自身水平的限制已成为制约环保 NGO 的内部原因。（五）法律制度的缺陷我国法人的设立原则主要有行政许可主义和准则主义等。前者是指法人的设立必须经过行政机关的许可。后者亦称登记主义，即“法律对于法人的设立，预先规定一定的条件，设立人须遵照此条件设立，无须先经行政机关的许可，依照法定条件设立后，仅须向登记机关登记，法人即可成立。”7在我国，根据国务院 1998 年发布的社会团体登记条例第 9 条“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关申请筹备”。可以看出，在我国目前的法律制度中，环保 NGO 作为一种社会团体法人，采取的是行政许可主义的模式，要受登记主管部门和业务主管部门的双重管理。即先要经过业务主管部门（主要指各级环保部门）的审查批准，再到登记主管部门（主要指各级民政部门）进行注册登记。登记主管部门的主要负责
