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1、撅江经验与中国发展模式研讨会推进基层民主政治建设的实践和启示以温岭民主恳谈与公共预算改革为例张学明地方人大设立常委会已经走过3 0 年历程。3 0 年来，温岭人大常委会认真履行宪法法律赋予的职责，着力推进基层民主政治建设，支持引导基层群众参与民主恳谈，探索深化公共预算改革，不断提高常委会工作民主化、科学化、公开化程度，极大地激发了广大人民群众的积极性、龟I j 造性，为温蛉经济社会发展注入动力和活力，一、温岭民主恳谈与基层民主发展的轨迹党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”温岭市是一个县级市，面积9 2 0 平方公里，人口1 1 7 万。改革开放以来，温岭市民营
2、经济发展势头强劲，1 9 8 3 年创办了全国第一家股份合作企业在市场经济大潮中搏击商海多年的温岭人逐渐孕育了自主、竞争、平等、公开和民主等符合市场经济基本规则的思想观念，民主愿望和利益诉求日益增长。历届市人大常委会顺势而为，尊重群众的首创精神认真发挥职能作用，着力推迸基层民主，在实践中不断深化，逐步完善。l 、民主恳谈的形成和发展民主恳谈是温岭市原创性的基层民主形式，起始于1 9 9 9 年6 月温蛉市松门镇举办的“农业农村现代化建设论坛”。在市委的倡导、规范下，经过多年探索实践，目前，民主恳谈已由最初的党委、政府与群众平等对话、沟通交流、共同协商。逐步发展成为重要事项决策的必经程序，成为广
3、大人民群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督公共事务的新型基层民主形式，曾荣获第二届“中国地方政府创新奖”温岭市人大常委会认真分析全市乡镇人大工作的实际，乡镇的很多重大公共事务没有真正意义上由乡镇人大作出决定；基层人代会一年只开一次，闭会期间代表作用有待进步发挥等，自2 0 0 3 年开始，积极探索、引导和推行民主恳谈与基层人大工作楣结合，先后在温瞬、松门、新河等地开展试点，指导各镇入大召开民主恳谈会，作出民主恳谈的规定，将民主恳谈结果以人代会决议形式组织实施。2 0 0 3 年4 月，温峤、松门两镇人代会相继作出了关于基层民主政治建设的若干意见和规定，对其应遵循的原9 1 I J 、程序和
4、监督保障等作出了规定，并通过了相应的决议。两镇人代会通过的文件，虽然是探索性的，但在推进民主恳谈与基层人大工作结合方面迈出了重要的一步。2 、从民主恳谈到参与式公共预算在深化民主恳谈的过程中，温岭市人大常委会意识到，将民主恳谈由民意沟通与表达的菲正式制度安排向民众参与决策与监督和现有人大体：1 ；l i 结合演变，必须找到一个切入点，这就4 7 3浙江经验与中国发展模式研讨会是“参与式”公共预算改革。通过公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算草案讨论，人大代表审议政府预算报告并决定预算的修正，实现由程序性审查向程序性与实质性审查并重转变的预算审查监督。从2 0 0 5 年开始，在温岭市新河、
5、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，经过几年的实践探索，形成两种不同的模式。新河模式。新河镇先后进行了7 次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革，内容分会前初审、大会审议和会后监督3 个阶段：在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业3 个专门小组讨论，形成预算初审报告。在人代会期间，由人大主席团组织代表集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，召开联席会议，形成预算修改草案，再经代表讨论。在这个阶段，5 名以上代表联名可以提出预算修正案。最后，大会表决。去年还在大会票决预算修正案前，增加大会辩论程序，让人大代表围绕两件预算修正
6、案开展充分辩论，然后进行票决。人代会闭会期间，由镇人大财经小组作为财经监督常设机构监督预算执行情况，并参与下年度的财政预算编制。泽国模式。泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，从过去民众直接参与城镇建设项目资金预算安排拓展到整个财政预算。其做法是，政府编制预算草案，对2 0 0 8 年2 4 8 5 2 3万元的财政预算编制了长达4 8 页的“财政预算支出测算表”；召开民意代表民主恳谈会，按千分之二的比例采用乒乓球摇号随机产生民意代表进行分组讨论，小组讨论意见比较集中的问题提交大会恳谈；人大代表初审，调整预算草案，开展政府与代表互动；采取无记名投票方式，对政府预算草案进行最终表决。在新河镇、泽
7、国镇试点的基础上，温岭市人大常委会出台了关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见，去年开始又从原来的两个镇逐步推广到六个镇，资金比例占全市乡镇财政资金的8 0 以上。这项改革被赋予“中国基层公共预算改革重大突破”的意义，不仅填补了国内在预算编制实现参与、协商、监督三结合的空白，而且对促进基层协商民主的扩大、推动民主政治的发展都具有重要作用，引起各方的高度关注。3 、推进常委会工作的民主化、科学化、公开化近年来，温岭市人大常委会不断总结推广基层民主的实践，汲取丰富营养，借鉴有益做法，增强了常委会工作的生机和活力。一是不断推进民主恳谈与基层人大工作的结合。指导基层人大在实践中探索出
8、“征询式”、“问计式”、“通报式”等恳谈形式，把人大工作建立在更广泛的群众基础之上。二是推进市级财政预算审查的深化。根据乡镇参与式预算不断扩大的实际，在去年首次对交通部门预算和预算执行进行恳谈的基础上，今年采取市人代会前民主恳谈与大会期问专题审议部门预算相结合的方式，开展交通局、水利局部门预算民主恳谈，对建设规划局、科技局、4 7 4浙江经验与中国发展模式研讨会计生局部门预算进行专题审议，所涉资金已占全市市级预算内资金的4 9 3 ，推动预算审查从程序性审查向实质性审查转变。三是推动常委会决策科学化民主化。常委会审议、决定重大事项，都通过民主恳谈的方式充分听取各方面意见建议。如常委会在作出“切
9、实加强殡葬管理”、“解决农民建房难”等决议、决定，审议决定重大投资项目及确定重大监督议题等方面，都多次组织各级各类民主恳谈会：再如为了确定2 0 0 9 年人大监督工作重点，我们与百多名人大代表进行了面对面恳谈，都取得了良好的效果。四是在代表工作方面，将民主恳谈引入人大代表工作站建设、代表接待选民信访工作机制。通过组织市、镇两级代表定期与原选区选民面对面恳谈，搭建代表与选民沟通的平台，密切代表与群众的联系，积极服务选民，协助政府推进工作，促进本地区改革、发展、稳定及重大民生问题的解决，实现正常良性互动。如箬横镇区域内的人大代表工作站，2 0 0 8 年8 月至今，就与7 2 9 名选民开展了3
10、 9 次恳谈交流。二、推进基层民主建设的成效与启示改革开放以来，在中共温岭市委的正确领导下，在各级人大和政府的引导和推动下，温岭走出了一条以民主恳谈和参与式预算为主要内容的基层民主发展新路子。一是激发了创新活力，推动了经济社会的持续发展。基层民主建设不断激发了人民群众的创造活力和参与管理地方国家事务的能力，走出了一条具有中国特色、时代特征、温岭特点的发展路子。作为全国股份合作制企业的诞生地，平均5 0 入左右就有一家企业，这是创业创新的平台，这是积累财富的基地，这是提升素质的摇篮。经过3 0 年的拼搏，温岭经济社会综合发展指数、县域经济基本竞争力和城市创新能力分别居全国百强县( 市) 的第3
11、4 位、第1 4 位和第6 位，旅游竞争力居全国县级城市2 0 强。2 0 0 8 年，城镇居民人均可支配收入2 4 1 2 5 元，农民人均纯收入1 0 3 5 4 元，人民生活水平得到了不断提高。二是拓宽了民主渠道，扩大了基层群众对公共事务的参与。过去村民自治中，村级公共事务基本上由村民委员会或村民代表会议决定，群众直接参与决策和管理比较少，“你说我做”让群众感到自己行使民主权利的自主性不强，参与热情不高。实行民主恳谈特别是与参与式预算结合以后，村集体资金、乡镇公共财政的分配使用，重大工程与基础设施建设等，在决策前都先由公众充分酝酿协商，表达不同意见，真正使公共事务由少数人说了算变为多数人
12、参与决策，群众也真切感受到了他们的知情权、参与权、表达权和监督权得到了落实，参与公共事务的积极性有很大增强。从实践看，以民主恳谈为载体的民主形式的完善，为基层群众广泛、直接参与公共事务决策提供了新的渠道。三是转变了执政方式，促进了干群关系改善和社会稳定。民主恳谈制度的建立和基层民主韵推进，促进了党委、政府执政理念的变革和工作方式的改进，开始从习惯予“为民作主”4 7 5浙江经验与中国发展模式研讨会向“由民作主”转变，促进了决策的科学化、民主化。同时，重大事项让群众知情，重大事务让群众参与，重大问题接受群众监督，提高了党委政府的公信力，改善了党群、干群关系，增强了党和政府在人民群众中的向心力和凝
13、聚力。特别是决策的公开透明，消除了在一些问题上群众对政府的误解和隔阂，也避免了因决策失误或分配不公等造成的群体性事件，维护了社会的和谐稳定。四是推进了公共预算改革，进一步发挥了乡镇人大作用。以往由于预算报告太原则笼统，造成了“外行人看不懂、内行人看不清”。把民主恳谈运用到乡镇人代会预算审查中后。不仅要求预算编制科学细化，公共财政资金的使用具体到修一条路、造座桥等项目，更重要的是公众的参与，使政府的预算更加公开透明，更加科学合理，更加公平公正，真正实现了“给群众一个明白，还干部一个清白”，公共财政建设迈出了坚实的一步，做到让全体群众都享受到改革发展的成果。同时也改变了人大监督不到位的现象，增强了
14、监督的刚性，逐步由程序性向实质性监督转变，人大作用得到了有效发挥，人大在人民群众中的认同感进一步提升。伴随着改革开放3 0 年的发展历程，温岭市基层民主建设取得了明显成效，积累了些宝贵的实践经验，同时也带给我们一些有益启示：一是基层民主建设，必须充分尊重群众的首创精神j 基层民主建设，作为政治领域改革的重要内容，需要在实践中探索和创新。温岭基层民主发展的一个重要方面，得益于领导的开明和追求平等参与的社会氛围。实践告诉我们，对民主政治中的新生事物，要相信和依靠群众，只要在现行体制和法律框架内，就要允许探索和创新，不要随意下结论，更不能动辄压制和封杀，要在总结实践经验的基础上，成熟一个推广一个，以
15、点带面，逐步推开，做到“迈小步、不停步”。二是基层民主建设，必须发挥各个创新主体的主动性。建立创新型国家是党和国家的重大战略目标。应该说，我们这个时代，人人都是创新主体，各个组织都是创新主体，而作为宪法和法律框架内的主导组织，更要敢于承担起时代赋予的使命，积极探索而不墨守成规，做到既坚持原则又大胆创新，这是不断推进基层民主政治不断向前发展的关键。三是基层民主建设，必须与经济社会发展水平相适应。民主建设的推进，有赖于公民民主法治意识的增强，有赖于相对包容开放的文化底蕴，也离不开一定的物质条件。温岭的经验启示我们，发展基层民主是一个积极稳妥、循序渐进的过程。在这个过程中，必须看到各地经济和文化的差
16、异性，尊重当地群众的意愿，千万不能搞一刀切或运动式的一哄而上，更不能搞强迫命令或行政干预。它需要通过典型示范，由基层群众通过比较选择，自觉主动地借鉴吸收，推广运用。四是基层民主建设，必须加强规范引导。为了保障民主，必须使民主制度化、规范化。温岭民主恳谈发展到一定阶段后，适时加以指导，引导各地把民主恳谈纳入到代议制民主中来，4 7 6攒江经验与中国发震模式研讨会并指导设计了一整套运作规程和工作制度，保证了这一民主形式理性有序发展。实践证明对基层群众民主参与热情要保护、要鼓励，但同时又要注重教育引导，特别是相应的制度保障要跟上，这样能有效防范民主流于形式或失控，使其沿着正确的方向健康有序发展。五是基层民主建设，必须始终坚持和依靠党的领导。党的领导是人民当家作主最根本的保证。温岭市委总结经验，加强领导，营造氛围，支持和推动民主恳谈等民主制度的建立和完善，相继出台了一系列鼓励和促进基层民主发展的政策文件。这是温岭以民主恳谈和参与式预算为核心的基层民主长期发展最基本的经验。随着依法治国方略的贯彻实施和公民民主意识的增强，各种基层民主形式将会应运而生，并呈
