基础教育设施布局均等化的比较与评价以上海郊区小学布局为例

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1、基础教育设施布局均等化的比较与评价基础教育设施布局均等化的比较与评价以上海郊区小学布局为例黄俊卿吴芳芳【摘要摘要】“规模效益与服务半径”是影响基础教育设施均等化配置的两个核心要素，它反映了效率 与公平的关系。基础教育设施以居住区为单位，采取“千人指标”的配套，缺乏对农村居民就学需求的考 虑，而城乡空间结构决定了基础教育设施对农村居民的可达性牺牲，且难以调和。同时对已有研究进行总 结梳理，发现基础教育设施布局均等化问题一直缺乏足够重视。本文以上海郊区的基础教育设施布局为例， 拟定研究方法与思路，对“一定服务半径下的覆盖人口比例”与“一定覆盖人口比例下的服务半径”两个 方面进行比较， 不同城镇的基

2、础教育设施布局的均等化差距明显。由此提出，郊区城镇依据其发展程度的 不同，需要灵活采取不同的服务半径，以保障基础教育设施针对城镇居民与农村居民的均等化配置。【关键词关键词】基础教育设施；布局；均等化1.1.引论引论受城乡二元结构的影响，中国城乡居民差距逐渐加大，诸多社会问题日益突出，并成为 影响社会经济健康可持续发展的重要因素。在此背景下，基本公共服务均等化逐渐成为人们 讨论的热点，并成为解决城乡二元结构问题的重要抓手。规模效益与服务半径是影响基本公共服务设施均等化配置的两个核心要素，前者要求公 共设施配置具备一定规模，便于提升服务质量；后者要求公共设施空间布局合理，保证居民 享受公共设施的便

3、捷。两者相辅相承，共同决定基本公共服务设施布局的合理配置。站在城 市与农村居民的角度，服务半径是造成城乡公共服务不均等的重要原因。因为在政府调控与 社会监督下，公共设施的服务质量会不断优化与提升，但是城乡的空间结构决定了服务半径 不均等的不可调和。本文选择上海闵行区、奉贤区、金山区 3 个区县，包括从近郊至远郊共 32 个城镇作为 研究载体，对于各城镇基础教育设施的空间分布进行比较研究。通过教育设施一定服务半径 内覆盖常住人口数量作为评价设施配置优劣的标准，反应不同城镇的基础教育设施服务于城 镇居民与农村居民的效率。以此为基础，得出各城镇满足一定比例人口覆盖所需的服务半径， 为不同城镇的基础教

4、育设施布局提供依据。2.2.已有相关研究的总结已有相关研究的总结目前，基础教育设施配置以居住区为单位，采取“分级配套、千人指标”等方法，仍然 沿袭了计划经济思路。但我国城市社区空间分层日益明显，经济收入的差异、文化价值取向的差异、年龄结构的差异等导致了需求的分化，在计划经济条件下形成的居住区公建配置体 系已很不适应城市发展的现状需求。同时，基础教育设施配置完全以城市为主体，缺乏对农 村居民的需求考虑，不能满足城乡一体化发展的诉求。因此，学者们主要从居住区、社区的 角度从配置模式、空间布局等方面进行了大量研究，从城乡层面主要针对基础教育设施建设 的资金保障角度进行了大量研究。2.12.1 配置模

5、式的研究配置模式的研究赵民等（2002）针对各种现实条件的变化，提出了人们对于公共服务需求的差异化，最 后提出细分服务对象，“量体裁衣”区别对待。刘冰等（2002）建议从住区建设与管理模式 上进行改进，提出加大住区周边的城市公共设施的投入，缩小住区外部环境的差异，强化住 区多层次的综合服务功能等。李京生等（2007）、周岚等（2006）、宣莹等（2006）、胡纹等（2007），分别选择上海市 嘉定区马陆镇、南京城市新建地区、重庆居住区等作为研究对象，研究公共服务设施的分级 配置问题，突破传统的“区级居住区级居住小区居住组团”配置体系，因地制宜，确 定公共服务设施配置系统。张仁俐等（2001）、

6、张大维等（2006）、张仁俐等（2001），通过实证研究的方式，选择 具体的居住区作为研究对象，对于传统的“千人指标”配置方法进行了探索与研究，并提出 了相应的改进措施。总体而言，针对“分级配套、千人指标”的配套方法，已有的研究大都强调根据实际情 况的灵活应变，包括人口构成、体系划分等，不能生搬硬套已有的配套方法。2.22.2 空间布局的研究空间布局的研究基础教育设施空间布局的相关研究，核心在于设施的可达性，主要从地理学的角度进行 相关的理论研究与实证研究，特别是随着 GIS 空间分析技术的发展，大量研究利用 GIS 软件， 剖析各类公共服务设施布局的空间可达性及社会经济结构等深层次的原因。基

7、于可达性公平 原理，林康等（2009）提出了区域公共产品空间公平性的定量评价方法；王松涛等（2007） 则进一步实证探讨了城市公共服务设施空间分布对商品房价格所形成的差异化影响；张京祥 等（2012）以常州市为例，对于基础教育设施空间布局的均等化进行了探索。总体来看，基础教育设施空间布局的研究较少，尚处于探索起步阶段。因为空间布局的 研究往往基于数据模型的利用，缺乏实际使用的针对性。2.32.3 资金保障的研究资金保障的研究资金保障的研究包括城市内与城乡一体两个角度，主要是从市场经济的大背景下研究公 共服务设施的建设方式，明确建设主体责权利的研究，这个视角下的研究偏重于理论的研究 与经验的归纳

8、总结，没有明确的针对对象。周素红（2011）、迟福林（2006）等，都从政府职能角度，理清基础教育设施建设的主 要涉及资金来源及其相关主体的责权利关系，以及设施规划供给等方面。王容(2004)、焦建 国(2005)、王焕清(2006)）等，都从城乡基础教育的比较研究中，研究了办学条件和融资制 度两方面内容。2.42.4 小结小结通过基础教育设施相关的研究成果的分析与总结，配置模式与资金保障两个角度的研究 较多，形成了完善的系统与成果体系，而空间布局角度的研究较少，尚未达成统一的共识， 大多是针对某地区的实例研究。研究成果的多少，反映了目前基础教育设施配置面临的问题： 重视规模效益、忽视服务半径

9、。对于农村居民的基础教育设施布局的服务半径问题明显重视 不足。本文的研究着重城乡与区域两个层面，着重探讨基础教育设施布局与人口分布的关系， 得出上海郊区的基础教育设施同时服务城镇居民与农村居民的可达性研究。表 1 研究角度与研究层面统计表格研究层面研究层面研究角度研究角度城市（居住区城市（居住区/ /社区）社区）农村农村城乡城乡区域区域配置模式（指标体系的相关研究）多少少少空间布局（设施布局的合理性，实现可达性的均等化）多少少少资金保障（设施建设的融资渠道、开发主体的责权利关系）多多多无3.3.研究思路的确立研究思路的确立3.13.1 初步思路初步思路基础教育设施的服务方式是“学校家”的点对点

10、关系。评判基础教育设施布局合理最 为直接的方式，就是它服务于居民的便捷程度，即基础教育设施布局与人口分布的匹配关系。 基于此，将通过两个方面进行比较与研究。（1）覆盖人口的比较 如果基础教育设施布局合理，那么绝大多数的居民与学校距离都将在可接受范围内。因此，假设不同的服务半径，计算基础教育设施在不同的服务半径下覆盖的人口比例，以此反 应设施布局的“公平”性。（2）服务半径的比较 郊区各个城镇的差异甚大，城市化程度不同、地理形状不同、中心镇区所处位置不同，说明了在统一服务半径的情况下，各个城镇根本无法实现基础教育设施的合理配置，如何兼顾效率与公平，就必须确定各个城镇的基础教育设施的服务半径取值。

11、因此，以保证城镇一 定比例人口处于设施有效覆盖范围内作为目标，计算出各城镇基础教育设施的服务半径大 小。覆盖人口的比较，是针对现状基础教育设施的服务效率的研究，反映了现状城镇的设施 分布状况；服务半径的比较，是对不同城镇的所需服务半径的模拟计算，能够为不同城镇采 取不同服务半径提供数据支撑。3.23.2 研究数据研究数据以上两个方面分析，能够从宏观层面对于郊区城镇的基础教育设施的布局进行比较，但 是实现这两个方面的研究，需要解决以下两个核心问题。3.2.1 基础教育设施布点以 20072010 年进行的第二次全国土地调查图 GIS 文件（以下简称“二调图”）作为 数据基础，提取 RS3、RS4

12、、RS5 三类用地，代表基础教育设施的初中与小学的布局。表 2 基础教育设施用地分类表类别代号 中类小类类别名称含义RS基础教育设施用地 RS1完全中学初中、高中合一 RS2高级中学 RS3初级中学 RS4小学 RS5九年一贯制学校小学、初中合一 RS6幼托3.2.2 人口分布测算以“二调图”与第六次人口普查的城镇常住人口作为数据基础，根据“二调图”中居住 用地的性质与分布，确定各块居住用地承载的人口数量。通过以下步骤进行人口测算。（1）假定用地的容积率 按照传统的居住用地性质划分（R1、R2、R3），各个地块的容积率相差甚远。但是本次研究以“二调图”作为研究基础，它的居住用地分类是以建筑高度

13、作为分类方式，因此根据 建筑高度假定其容积率，能够大大减小实际的误差。从而，得到各居住片区的容积率（FAR1 、 FAR2、 FAR3、FAR30）。表 3各类用地容积率设计用地用地 类别类别类别名称类别名称假定容假定容 积率积率折减折减 系数系数实际容实际容 积率积率备注备注R1低层住宅组团用地0.50.80.4包括大量新建别墅，考虑实际入住率 及第二居所的情况。R2多层住宅组团用地1.20.80.96包括大量新建多层小区，考虑实际入 住率及第二居所的情况。R3高层住宅组团用地2.00.81.6包括大量新建高层小区，考虑实际入 住率及第二居所的情况。用地用地 类别类别类别名称类别名称假定容假

14、定容 积率积率折减折减 系数系数实际容实际容 积率积率备注备注R41旧里 R4 R42简陋住宅组团 用地1.01.01.0包括里弄住宅、低层住宅等传统老式 住宅，考虑居住比率往往偏高。E61农村居住用地0.50.50.25考虑农村住宅的特殊性，人均居住面 积往往偏大，并且外出人口所占比例 偏高。 M工业用地1.00.050.05考虑较少工厂内的职工宿舍。（2）计算人均建筑面积X 镇人均建筑面积=X 镇居住建筑面积X 镇常住人口。其中：X 镇居住建筑面积=(W1 FAR1)+ (W2 FAR2)+ (W3 FAR3)+ +(W30 FAR30)(WN 代表第 N 块居住片区的“用地面积”；FAR

15、N 代表第 N 块居住片区的容积率)（3）计算各地块人口数量人口数量=(WN FARN)/X 镇人均建筑面积通过以上三个步骤，借助于 GIS 软件各片居住用地、农村居住用地与工业用地地块进 行人口赋值，作为人口分布的数据基础。3.33.3 方法步骤方法步骤3.3.1 覆盖人口的比较确定了基础教育设施的空间布点与人口的空间分布，可以利用 GIS 软件，按照不同的 服务半径对于基础教育设施进行 BUFFER 处理，并与人口图层进行 UNION 处理，对于生成 的 union 图层计算每一个图块的面积，得到图块对应的人口。人口=图块面积容积率该镇人均建筑面积最后，汇总不同 buffer 距离对应的人

16、口数量，得到分镇各个距离内的人口比例。以此 反应规模效益的水平。统计以基础教育设施为中心的不同服务半径下，覆盖的人口数量与比 例，作为评价不同城镇基础教育设施的3.3.2 服务半径的比较服务半径的比较，将结合覆盖人口的比较所得的数据样本，进行数据模拟计算，得出满 足一定比例的人口在覆盖范围内，需要多大的服务半径。具体的计算方法，将在后文结合实 例介绍。4.4.上海郊区基础教育设施布局的比较上海郊区基础教育设施布局的比较根据上海市统计局的划分标准，上海市郊区分为近郊区与远郊区。本次研究的闵行区属 于近郊区；奉贤区与金山区属于远郊区。随着中心城区的功能拓展与外延，近郊区城镇高度 城市化、甚至全域城镇化，远郊城镇城市化与工业化同样较为发达，但是基本保留了传统的镇村体系结构。本次地闵行区、奉贤区、金山区的小学学校布局进行比较研究，能够覆盖从 近郊至远郊，不同城市化程度的城镇，揭示基础教育设施的服务半径与城镇的城市化程度的 关系，反应了随着“城市农村”不断转化过程中，基础教育设施布局的变化。图 1上海郊区行政区划图图 2闵行