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1、1大部门内部机构设置和权大部门内部机构设置和权 力结构研究力结构研究作者：王湘军作者：王湘军中共中央党校学报中共中央党校学报 2014 年年 08 期期依照党的十七大报告和十七届二中全会依照党的十七大报告和十七届二中全会关于深化关于深化行政管理体制改革的意见行政管理体制改革的意见的要求，我国政府在的要求，我国政府在 2008 年拉年拉开了大部制改革的序幕，国务院组建了工业和信息化部等开了大部制改革的序幕，国务院组建了工业和信息化部等五个大部，地方政府亦进行了相应的改革并探索形成了一五个大部，地方政府亦进行了相应的改革并探索形成了一些值得借鉴的模式与经验，比如广东顺德些值得借鉴的模式与经验，比如
2、广东顺德“合并同类项合并同类项”重重组机构的模式和浙江富阳不撤部门组机构的模式和浙江富阳不撤部门“虚设虚设”专委会的改革。专委会的改革。通过此次改革，我国政府在职能转变、机构优化、效率提通过此次改革，我国政府在职能转变、机构优化、效率提升等方面都取得了一定成效。为进一步深化改革，党的十升等方面都取得了一定成效。为进一步深化改革，党的十八大报告提出要八大报告提出要“稳步推进大部门制改革稳步推进大部门制改革”。为此，。为此，2013 年年3 月，十二届全国人大通过月，十二届全国人大通过国务院机构改革和职能转变方国务院机构改革和职能转变方案案 ，进一步优化机构设置，减少了，进一步优化机构设置，减少了
3、 4 个正部级机构，国务个正部级机构，国务院组成部门由院组成部门由 27 个裁减为个裁减为 25 个。随着几年来大部制改革个。随着几年来大部制改革2的推进和已经组建起的大部门的实际运行，以及相关研究的推进和已经组建起的大部门的实际运行，以及相关研究的深入，现今普遍认为，大部制改革的顺利推进，既要以的深入，现今普遍认为，大部制改革的顺利推进，既要以政府职能的根本转变为前提和基础，没有这一前提和基础，政府职能的根本转变为前提和基础，没有这一前提和基础，改革难以走出改革难以走出“膨胀膨胀精简精简膨胀膨胀”的怪圈，同时，又的怪圈，同时，又要高度重视大部门内部机构设置和权力配置，因为只有科要高度重视大部
4、门内部机构设置和权力配置，因为只有科学设置内部机构，合理配置内部权力，才有可能避免改革学设置内部机构，合理配置内部权力，才有可能避免改革前部门间的问题转移到部门内部，也才有可能实现大部制前部门间的问题转移到部门内部，也才有可能实现大部制改革的初衷。本文拟就大部门内部机构设置和权力结构问改革的初衷。本文拟就大部门内部机构设置和权力结构问题作一初步探讨，以期对我国大部制改革的深入推进有所题作一初步探讨，以期对我国大部制改革的深入推进有所裨益。裨益。一、现存问题一、现存问题(一一)内部机构缺乏有机整合内部机构缺乏有机整合大部制改革后，我国建立起来的几个大部在内部机大部制改革后，我国建立起来的几个大部
5、在内部机构设置方面，尚未实现有机整合，主要表现在三个方面：构设置方面，尚未实现有机整合，主要表现在三个方面：一是有些部门内设机构数量偏多。如人力资源和社会保障一是有些部门内设机构数量偏多。如人力资源和社会保障部、工业和信息化部分别设置了部、工业和信息化部分别设置了 23、24 个机构。此外，这个机构。此外，这两个部还都分别管理两个部还都分别管理 2 个国家局。二是各部门内部职能未个国家局。二是各部门内部职能未实现有机整合，部门内设机构存在职能交叉、重叠现象。实现有机整合，部门内设机构存在职能交叉、重叠现象。比如，按比如，按“三定三定”方案，工业和信息化部主要职责只有方案，工业和信息化部主要职责
6、只有 14 项，项，却设置了却设置了 24 个内设机构承担，在信息化方面，就设置了通个内设机构承担，在信息化方面，就设置了通信发展司、电信管理局、通信保障局、无线电管理局、信信发展司、电信管理局、通信保障局、无线电管理局、信息化推进司、信息安全协调司等司局。息化推进司、信息安全协调司等司局。 “这直接导致各司在这直接导致各司在3电信、互联网和信息网络方面的管理职能存在盘根错节的电信、互联网和信息网络方面的管理职能存在盘根错节的关联。关联。 ”又如，大部门管理的国家局中有些设置了不少与其又如，大部门管理的国家局中有些设置了不少与其所属大部相同的机构，比方说国家烟草专卖局内就设了与所属大部相同的机
7、构，比方说国家烟草专卖局内就设了与工业和信息化部相同的法规司、财务司、人事司、科技司、工业和信息化部相同的法规司、财务司、人事司、科技司、计划司、外事司等。三是大部门与有些所管国家局形合实计划司、外事司等。三是大部门与有些所管国家局形合实不合。比如，组建交通运输部的目的是聚合多种交通运输不合。比如，组建交通运输部的目的是聚合多种交通运输方式的力量，实现多种交通运输方式的联动，建立安全、方式的力量，实现多种交通运输方式的联动，建立安全、便捷、高效的综合运输体系。但从实际运行看，这一初衷便捷、高效的综合运输体系。但从实际运行看，这一初衷并未实现。诚如有研究者所言：并未实现。诚如有研究者所言：“已经
8、建立起来的大部门，已经建立起来的大部门，还只是若干个较为松散的联合体，名义上是一个部门，实还只是若干个较为松散的联合体，名义上是一个部门，实际上还是各干各的事，各负各的责，有些部委甚至不参与际上还是各干各的事，各负各的责，有些部委甚至不参与其管理的国家局的一些决策性事务。其管理的国家局的一些决策性事务。 ”大部门内部机构设置未实现有机整合，容易产生下大部门内部机构设置未实现有机整合，容易产生下述问题：述问题：第一，部门间问题部门内部化。大部制改革的初衷第一，部门间问题部门内部化。大部制改革的初衷在于将职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个在于将职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个
9、部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、多部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、相互扯皮以及机构重叠等问题，提高行政效率、头管理、相互扯皮以及机构重叠等问题，提高行政效率、降低行政成本，因此需要大部门内部完善职能配置和组织降低行政成本，因此需要大部门内部完善职能配置和组织结构。但如前所述，现在大部门内部还存在机构设置数量结构。但如前所述，现在大部门内部还存在机构设置数量过多、机构职能交叉重叠等问题，这就使得原本部门间的过多、机构职能交叉重叠等问题，这就使得原本部门间的4问题很大一部分转移到了部门内部，没有真正实现大部制问题很大一部分转移到了部门内部，没有真正实现大部
10、制改革的原初目的。改革的原初目的。第二，部门内部管理成本提高。政府部门间的问题第二，部门内部管理成本提高。政府部门间的问题在大部制改革中没有得到充分化解，而是部分转移到部门在大部制改革中没有得到充分化解，而是部分转移到部门内部后，引发大部门内部管理成本的提高。一方面，内部内部后，引发大部门内部管理成本的提高。一方面，内部监控成本增加。大部制改革后，一些组建起来的大部门内监控成本增加。大部制改革后，一些组建起来的大部门内设机构数量过多，部门行政首长的管理幅度扩展，监控对设机构数量过多，部门行政首长的管理幅度扩展，监控对象增多，对其下属机构和人员的监控难度加大，监控成本象增多，对其下属机构和人员的
11、监控难度加大，监控成本随之增加。另一方面，内部整合成本增加。合并之前的各随之增加。另一方面，内部整合成本增加。合并之前的各政府部门在以往的行政实践中已经逐渐形成了各自特有的政府部门在以往的行政实践中已经逐渐形成了各自特有的组织文化和利益。大部制改革后，由于组建的大部门并没组织文化和利益。大部制改革后，由于组建的大部门并没有很好地按照精简统一效能的原则，实现内部职能、机构、有很好地按照精简统一效能的原则，实现内部职能、机构、人员的彻底、有机整合，来自各部门的机构、人员之间容人员的彻底、有机整合，来自各部门的机构、人员之间容易产生文化和利益上的碰撞，需要较长时间的磨合，在这易产生文化和利益上的碰撞
12、，需要较长时间的磨合，在这一过程中，一部分组织资源将被耗费。一过程中，一部分组织资源将被耗费。(二二)内部机构权力配置中决策权与执行权不分内部机构权力配置中决策权与执行权不分长期以来，在我国政府部门内部机构权力配置中，长期以来，在我国政府部门内部机构权力配置中，往往决策权、执行权不分，大部分机构既行使决策权，又往往决策权、执行权不分，大部分机构既行使决策权，又行使执行权。大部制改革后组建起来的大部门内部决策权、行使执行权。大部制改革后组建起来的大部门内部决策权、执行权还是相互混杂，本应定位于决策层面的机构仍然履执行权还是相互混杂，本应定位于决策层面的机构仍然履行着执行方面的职责，而本应定位于执
13、行层面的机构却还行着执行方面的职责，而本应定位于执行层面的机构却还在决策，形成在决策，形成“你中有我，我中有你你中有我，我中有你”的局面，影响了行政的局面，影响了行政5效能的提高。以人社部为例，在其设置的效能的提高。以人社部为例，在其设置的 23 个内设机构中，个内设机构中，18 个机构集决策权和执行权于一身，仅个机构集决策权和执行权于一身，仅 4 个机构只有决策个机构只有决策权，专门的执行机构只有办公厅。而人社部管理的国家局权，专门的执行机构只有办公厅。而人社部管理的国家局中如国家公务员局，不仅该局本身在公务员管理方面既行中如国家公务员局，不仅该局本身在公务员管理方面既行使决策权又行使执行权
14、，其内设机构大多亦是集决策权与使决策权又行使执行权，其内设机构大多亦是集决策权与执行权于一身。执行权于一身。大部门内部机构权力配置中决策权和执行权不分容大部门内部机构权力配置中决策权和执行权不分容易造成以下问题：易造成以下问题：第一，难以保证决策的中立性。政府是公共利益的第一，难以保证决策的中立性。政府是公共利益的代表，政府部门进行决策时，应该站在中立的立场上，以代表，政府部门进行决策时，应该站在中立的立场上，以公共利益最大化为目标。部门内部机构既行使决策权，又公共利益最大化为目标。部门内部机构既行使决策权，又行使执行权，出于行使执行权，出于“理性经济人理性经济人”的本能，内部机构在决策的本能
15、，内部机构在决策时，很容易将决策后执行的难易程度、执行中会牵涉的本时，很容易将决策后执行的难易程度、执行中会牵涉的本机构利益、执行不力时的责任追究等因素加以考量，在决机构利益、执行不力时的责任追究等因素加以考量，在决策时选择方便执行、执行时能使本机构获取更多利益的方策时选择方便执行、执行时能使本机构获取更多利益的方案，或者是在执行不力时有利于规避责任的方案，从而偏案，或者是在执行不力时有利于规避责任的方案，从而偏离决策的中立性，影响总体公共利益。离决策的中立性，影响总体公共利益。第二，减损决策、执行的专业化程度。当今社会公第二，减损决策、执行的专业化程度。当今社会公共事务处理中分工的精细化、运
16、作的专业化是基本发展趋共事务处理中分工的精细化、运作的专业化是基本发展趋势。决策与执行既具有共通性，同时又有自身的特质和要势。决策与执行既具有共通性，同时又有自身的特质和要求。当今政府部门，无论是负责决策的机构还是负责执行求。当今政府部门，无论是负责决策的机构还是负责执行6的机构，出于专业化的考虑，需要对机构组成人员的知识的机构，出于专业化的考虑，需要对机构组成人员的知识结构、业务专长等方面加以考量。同时，同一人员长期从结构、业务专长等方面加以考量。同时，同一人员长期从事决策或者执行方面的工作，也有利于相应能力和素质的事决策或者执行方面的工作，也有利于相应能力和素质的养成。而决策与执行职能合一，自然会减损决策、执行的养成。而决策与执行职能合一，自然会减损决策、执行的专业化程度，从而会影响决策的科学性和执行的效率。专业化程度，从而会影响决策的科学性和执行的效率。第三，不利于公共行政权内部的制约与监督。部门第三，不利于公共行政权内部的制约与监督。部门内部决策权与执行权的适当分离，由不同的机构分别行使，内部决策权与执行权的适当分离，由不同的机构分别行使，有利于机构间
