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1、论党的论党的“政治领导政治领导”的理论原则的理论原则张锡恩 梁桂莲纵观马克思主义经典作家关于党的领导思想的论述,在无产阶级执政党独掌领导权与多党参政的总方式下,党对国家政权的领导主要是政治领导。1978 年 3 月,邓小平在全国科学大会上明确指出:“党委的领导,主要是政治上的领导”1 ,提出了党的领导的主要内容和领导方式及其转变问题。党的十三大更明确地指出:“党的领导是政治领导”。这一科学表述,准确地表达了党的领导的实质,是在科学总结国际共运的历史经验教训的基础上得出的重大结论,是对马克思列宁主义的继承和发展,也是我们党长期探索党的领导问题的一个重大成果。那么,什么是“政治领导”以及应怎样进行
2、“政治领导”呢?考察马克思主义经典作家的有关论述和各国共产党执政的实践经验,“政治领导”至少应包括以下几个方面的含义和理论原则。 (一)政治领导的前提之一是实行党政分开 十月革命胜利后,在当时特定的历史条件下,苏联开始形成党政不分、以党代政的状况。列宁在实践中切身感受到这种体制的弊端,不得不探索党的领导方式问题,并明确提出了必须实行党政分开的原则。1919 年,列宁主持召开的俄共(布)八大明确指出:“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来”,“党努力领导苏维埃工作,但不是代替苏维埃。 ”21920 年 3 月,俄共(布)九大重申:“党组织绝不应当代替苏维埃党组织的全部工作
3、都应当通过相当的苏维埃机关来进行。 ”31922 年 3 月,列宁又进一步提出:“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责;提高苏维埃工作人员确规定。不过,许多地方人大在制定地方人大议事规则中,对地方人大会议公开举行基本上都作了肯定的规定。那么我国应如何完善人大会议公开制度呢?首先,要在宪法中对此制度作出明确规定;其次要从思想上提高对人大会议公开制度的重要性的认识。当前,最紧迫、最有效的措施应当是对我国人大的会议形式作出重大调整。与其他国家议会的会议形式相比较,我国的人大会议形式有相当大的差异。西方国家议会的会议形式一般有三种:一是参、众两院各自的全会;二是参、众两院的联席会议;三是
4、参、众两院各自的专门委员会会议。对第三种会议形式各国均规定不公开举行,对第一种会议形式各国规定不一,但均规定公开举行。议员履行其职责的全部活动都是在全会上进行的,所以,第二、三种会议形式是否公开举行,不影响选民对议员的监督。而我国全国人大的会议形式多达十种,如全体会议、代表团全体会议、代表小组会议、代表团团长会议、主席团会议、委员长会议等等。根据全国人大议事规则第十八条的规定,在这十种人大会议形式中,除人大正式全体会议对社会公开、允许旁听外,其他会议形式均不公开举行。这些不公开举行的会议在人大内部也是互相封闭的。而人大的许多职权行为又是在这些非公开的会议中进行的,这显然严重地影响甚至剥夺了人民
5、对人大职权行为的知情权,致使人民对人大的监督权无法完全实现。因此,要使人民充分有效地行使其对人大的监督权,我们必须简化人大会议形式并且公开人大行使其职权的全部活动程序。(作者单位:湖南师范大学法学院)52人大研究2002 年第 9 期(总第 129 期)PageIndex=2和苏维埃机关的责任心和独立负责精神;党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导,不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。 ”4根据列宁的建议,俄共(布)十一大作出了相应的决议。列宁在这里提出了一个重要原则,即党对国家政权机关工作的领导是实行“总的领导”。这种最高层次上的“总的领导”,实质上就是政治领导;
6、而实行政治领导的前提则是明确划分党政职能,实行党政分开。我们党无论是在战争年代,还是新中国建立后,都对党政分开问题进行过艰苦的探索。在 1956 年党的八大上,刘少奇和邓小平都强调:党起领导作用,但不能包办和直接指挥国家机关的工作,不能混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。1957 年 6 月,周恩来在一届人大四次会议上仍然强调:在某些机关中,共产党的组织包办代替行政工作现象应该加以纠正。邓小平在领导我国改革开放和现代化建设中,更明确地提出:“党政要分开,这涉及政治体制改革。 ”政治体制“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。 ”5要“真正建立从国务
7、院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强了。 ”6实行党政分开“是为了更好地加强和改善党的领导。 ”7 (二)政治领导是原则性的政治路线和方针政策的领导 即从政治、路线、方针、政策上领导国家政权及其建设,规划、设计国家政权结构形式及其运转机制,指导国家的法制建设,指引和掌握国家政治生活的发展方向,确保工人阶级在国家中的领导地位和全体人民管理国家和社会事务的权利及有效地实际参加管理,等等。列宁指出:“马克思主
8、义教育工人的党,也就是要教育无产阶级的先锋队,使它能够夺取政权并引导全体人民走向社会主义,指导并组织新制度,成为所有被剥削劳动者在不要资产阶级并反对资产阶级而建设自己社会生活的事业中的导师、领导者和领袖。 ”8邓小平早在战争年代针对根据地政权建设就指出:“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。 ”9刘少奇在党的八大政治报告中也指出:“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然,这不是说,党应当把一切都包办起来,对一切都进行干涉。 ”10周恩来在一届人大四次会议上也强调:“共产党必须领导一切的原则主要是从政治上来说的,并不等于一切具
9、体工作都要由共产党直接管理。 ”11党的十三大报告明确指出:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。 ”这一领导是国家政治生活的最高层次的领导,是决定国家和社会发展的总方针以及每一历史阶段的总目标,在重大历史转折关头和重大事件上提出自己的路线、方针、政策,以指导国家的政治生活和全社会的行动,而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。 (三)政治领导是对国家全局工作的全面领导 即在国家的政治、经济、文化和社会生活等方面发挥全面的领导作用,“对所有国家机关的工作进行总的领导”。列宁主持召开的俄共(布)八大决议指出:“共产党给自己提出的任务是,在劳动
10、者的一切组织(工会、合作社、农业公社等)中起决定性的影响和掌握全部领导。共产党特别要力争在当前的国家组织苏维埃中实现自己的纲领和自己的全部统治。 ”12列宁说:“我们的党是一个执政党,党的代表大会所通过的决定,对于整个共和国都是必须遵守的。 ”13“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导。 ”14当然,这里所说的“全部领导”、 “全部统治”、 “都必须遵守”等等,都应是“政策性”的领导。俄共(布)十一大决议指出:在“把党的日常工作和苏维埃机关的工作、党的机构和苏维埃的机构划分开来”的同时,党“保持对苏维埃国家的全部政策实行总的领导和指导。 ”15中国共产党在领导我国社会主
11、义建设中,也反复强调:中国共产党作为执政党“在全部国家工作中居于领导地位”16,中国共产党是全中国人民的领导核心。 (四)政治领导是侧重对国家重大政治性事务和群众性工作的领导 列宁在 1920 年说过:“我们共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示,都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。 ”17这里列宁明确提出党的领导重在解决“政治问题”和“组织问题”,并且是这方62人大研究2002 年第 9 期(总第 129 期)PageIndex=3面的“重大”问题。列宁虽然没有明确划分重大问题与非重大问题的界限,但却指明了党的领导的侧重点之一是对重大政治性工作的领导,而不是对经济事务和琐细事务的干
12、涉。同时,针对当时权力过分集中于政治局以及政治局和中央受理了许多属于政府机关办理的具体琐事的情况,列宁作了自我批评,并且建议政治局不要再受理任何琐碎的事务,而要提高人民委员会的威信,使每一个人民委员对自己的工作负责。邓小平在新的历史条件下提出:党政分开以后,党委“应该只管大事,不能管小事。党委不要设经济管理部门,那些部门的工作应该由政府去管。 ”18党的领导工作的另一个侧重点是教育和组织群众的工作。俄共(布)十一大决议明确指出:在实行党政职能和机构分开以后,“一方面可以保证苏维埃机关更有计划地讨论和解决属于经济性质的问题,可以提高每一个苏维埃工作人员对本身工作的责任感,另一方面,可以使在必要的
13、程度上把精力集中于党的基本工作上,即对一切负责教育和组织工人群众的国家机关的工作进行总的领导。 ”19这就是说,党的“总的领导”的“基本工作”即侧重点之一,是通过国家机关去做教育和组织群众的工作,以便实现党“在政治上领导无产阶级,并且通过无产阶级领导全体劳动群众。 ”20列宁特别强调:在政权转到无产阶级手里以后,“教育被剥削劳动群众、吸引他们参加国家管理和生产管理”,便成为党“自己真正的事业。 ”21斯大林也反复解释说:列宁讲党的领导作用,是指“党通过说服、通过政治教育来实现的领导。 ”22中国共产党在领导我国社会主义革命和社会主义建设的过程中,更是始终把教育党员和群众作为自己的最重要的任务之
14、一。邓小平提出的政治体制改革的一项重要内容是:“党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用之外,要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作,做人的工作,做群众工作。 ”23 (五)政治领导是通过国家政权进行的领导 列宁主持召开的俄共(布)八大决议指出:“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。 ”24列宁也明确地指出:无产阶级“专政是由组织在苏维埃中的无产阶级实现的,而无产阶级是由布尔什维克共产党领导的”,“党的全部工作都是通过不分职业而把劳动群众团结在一起的苏维埃来进行的。 ”25党通过苏维埃政权进行领导,这是列宁关于党的“总的领导”或政治领导方式的一个极为重要的思想和原
15、则,也是我们党长期探索党的领导方式的一个重要成果。党通过苏维埃政权进行领导的具体手段或方法是多种多样的,其中比较重要的有:第一,通过指导立法,在“宪法的范围内来贯彻自己的决定”。这是俄共(布)八大提出的纲领,也是列宁的一个重要思想。列宁说:“法律是一种政治措施,是一种政治。 ”26苏维埃“高于一切政党”27。 “在党的代表大会上是不能制定法律的”28。党只能通过苏维埃制定宪法和法律,通过严格贯彻执行体现了党的方针、路线和政策的宪法和法律,来实现自己的领导。这就是说,依法领导或依法治国,即党的领导法制化,是政治领导的一种基本形式。十月革命后,列宁特别重视“创立新法制”29,认为“工人阶级夺取政权
16、之后,像任何阶级一样,要通过实行新宪法来掌握和保持政权,巩固政权”30;特别强调党应当把已经实行的社会主义政策“以法律形式最牢固地固定下来,以排除任何偏离这种政策的可能性”31。我们党历经多年曲折后,到党的十三大明确提出:“党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志”即法律和法令来实现党的领导。江泽民在十五大报告中更是明确提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的宏伟纲领,并特别强调:依法治国,建设社会主义法治国家,要求“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”,“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。 ”这就是说,建设法治国家,意味着法律在国家的政治经济生活中具有至高无上的地位,任何组织和个人,包括执政党在内,都不能凌驾于法律之上;意味着党的领导方式的根本转变,即党把自己的领导活动纳入国家法治的轨道。第二,通过“组织在苏维埃中”的党团及共产
