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1、农民工养老保险优先实现中央统筹 对财政的影响分析中共中央党校经济学教研部博士生卢驰文中央对农民工的社会保险制度建设的态度之所以非常审慎，可能出于担心农民工参加社会保险将会对各级财政形成比较大的压力。北京大学中国经济研究中心陈平教授认为，建立集中统一的社会保障体系的经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的，在国际竞争中是自损国际竞争力的短视措施。陈平教授所提及的社会保障体系不仅包括社会保险，而且包括社会救济等项目。我国政府部门着力建设的是集中统一的社会保险体系，而不是社会保障体系。建立集中统一的社会保险体系，当然涉及农民工社会保险制度的建设问题。笔者极力主张建立中央统筹的农民工社会
2、保险制度，这种制度究竟将对各级财政有什么影响? 这是一个值得研究的理论问题。农民工没有社保老人、社保中人和社保新人之分，农民工参加社会保险对财政构成的压力没有人们想象的那么可怕。我国正式统一企业养老保险制度，建立个人账户的时间是1 9 9 6 年。企业社会保险制度转轨之前已经退休的职工为社保老人，转轨之前参加工作转轨之后退休的职工为社保中人，转轨之后参加的职工为社保新人。我国的城镇企业职工社会保险制度改革采取“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，以维护不同群体的利益，尽量减少社会保险制度改革的阻力。而上海、北京、广东、福建等地建立农民工社会保险制度的时间都在统一企业养老保险制度之后，这些制度
3、无一例外地规定只有履行了缴费义务的农民工才能享受社会保险待遇。农民工社会养老保险制度无所谓的社保老人、社保中人，即使已经到了退休年龄的农民工但没有任何缴费记录，也不可能享受社会养老保险待遇。国家财政承担着城镇企业职工的社会保险兜底责任，目前城镇企业职工对财政造成的压力主要来自转轨的隐性债务。城镇企业职工中的社保老人虽然没有缴费，但他们照样享受养老金、医疗保险待遇。而城镇企业职工中的社保中人，转轨之前有一段时间也没有缴费，可照样可以享受过渡性养老金。城镇企业职工转轨之前工作时期没有缴费被视同缴费，对社保老人和社保中人的社会保险待遇的补偿是通过现收现付的统筹账户资金来解决的。由于要坚持老人老办法和
4、中人中办法，维持社保老人和社保中人的社会保险待遇水平，导致有些地区仅依靠统筹账户资金还不够，从而挤占个人账户资金。如果个人账户资金还不够的话，地方财政不得不给予支持。一旦地方财政支持力度不够，不得不依赖中央财政。机关事业单位作为用人单位，本身就要通过财政履行为公务员和事业单位职工的社会保险缴费义务的。机关事业单位对其职工负有两方面的财政责任：第一，机关事业单位作为社保老人和社保中人的用人单位，在建立统账结合的机关事业单位社会保险制度之前，由于没有缴费，对社保老人和社保中人负有历史性隐性债务。第二，在建立统账结合的机关事业单位社会保险制度之后，机关事业单位必须作为用人单位履行相应的缴费义务。机关
5、事业单位偿还社会保险制度转轨之前的隐性债务和履行转轨之后的缴费义务，都是通过财政的渠道来实现的。可见，机关事业单位社会保险覆盖人数越多，国家的财政负担就越重。因此，国家完全有必要精简财政供养的公职人员队伍。从上述两个系统来看，城镇职工即城镇企业职工和机关事业单位职工的人数越多，社会保险对国家财政的影响就越大。其实，城镇企业职工和机关事业单位职工社会保险方面的隐性债务方面还是有区别的，隐性债务是指转轨之前现收现付制度下参保人员所积累的全部养老金权益，城镇企业职工养老保险的隐性债务的主体是使用新制度的统筹账户资金解决了，只是不足部分仍由财政支付。由于城镇企业职工社会保险制度转轨已经多年了，转轨之后
6、也不会再增加隐性债务。而机关事业单位的养老保险制度改革尽管在一些地区试点了，但大部分地区还未转轨。所以，机关事业单位的养老保险隐性债务的积累越来越多，对财政造成的压力越来越大。农民工和城镇职工不一样，没有隐性债务问题，一般也不是由财政拨付工资和缴纳社会保险费。一般情况下，农民工参加社会保险由本人和企业共同缴费，因此，把农民工纳入到社会保险体系对各级财政形成的压力不如人们想象的那么可怕。但这并不是说，把农民工纳入到社会保险体系对各级财政没有任何影响。建立了中央统筹的农民工养老保险制度，基本上等于把农民工纳入到了社会保险体系之中。农民工社会保险实现中央统筹的路径有两种可能性：第一条道路，和城镇企业
7、职工养老保险一道走逐步提高统筹层次的道路，等城镇企业职工社会保险实现中央统筹之后，农民工社会保险也随之实现中央统筹。第二条道路，国家直接从各个养老保险经办机构抽出一些人员，直接建立从中央到地方垂直管理的农民工养老保险经办机构，优先于城镇企业职工养老保险实现中央统筹。假设选择走第一条道路，将面临许多认为的阻力和困难。首先，养老保险经办机构人员的薪酬、资产、信息化系统建设的投资、城镇企业职工养老保险的兜底责任等，本来都是由各个统筹地区政府来承担的，就必须逐级变换责任主体，由县级统筹到地级统筹、省级统筹，最后到中央统筹。提高统筹层次需要加强信息化系统的建设，由于中央统筹是目标，地区政府和省政府对提高
8、统筹层次就缺乏积极性，也不愿意对社会保险信息系统建设进行投资，更不愿意承担城镇企业职工养老保险的兜底责任。其次，县级统筹地区的社会养老保险事业局的负责人也未必对提高统筹层次感兴趣，统筹层次提高之前可以独当一面，统筹层次提高之后却只能机械地执行上级的政策。再次，富裕地区的企业职工人均工资高，一旦提高统筹层次，人均对统筹账户贡献的资金就多，而统筹账户资金基本采取平均主义的做法，富裕地区对提高统筹层次也不会感兴趣。这些因素决定了城镇企业职工养老保险制度的改革任务是非常艰巨的，各级政府对提高统筹层次相互扯皮的现象也不可避免，事实也已经证明了这一点。早在1 9 9 8 年8 月国务院下发了关于实行企业职
9、工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知，确定到2 0 0 0 年，在各省、自治区、直辖市内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。20 0 3 年10 月1 4 日党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹的基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老基金的基础部分全国统筹。李斌在2 0 0 5 年6 月出版的关注民生一中国社会保障制度模式及运行的书中称，全国实行养老保险省级统筹的只有9 个地区，7 4 个市(
10、地) 实行市级统筹，122 8 个县( 市) 实行县级统筹。从19 9 8 年国务院制订的目标来看，我国在20 0 0 年实行基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成，即便在时过8 年的今天，离实行基本养老保险省级统筹的目标仍然相距甚远。从提高社保统筹层次改革的进程来看，199 8 年国务院提出企业实行省级统筹的目标是19 9 8 年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹。而今全国实行养老保险省级统筹的还不到1 13 的地区，可见提高社会保险统筹层次的改革任务比想象的复杂得多。完成全国实行养老保险省级统筹的任务估计还要5 10 年时间，假如由省级统筹提高到中央统筹大概又要
11、10 年时间；现在跨省流动的农民工认为享受不到社保统筹部分，则对参保采取无所谓的态度，很多农民工年轻时期外出务工，到四十或五十岁以后就回乡务农。跨省流动的农民工当中一部分人可能参保累计时间达不到15 年，即使参保累计时间满15 年也不能享受统筹部分，如此一来，贻误一代农民工的养老保险事业。据羊城晚报报道，截止20 0 4年末，广东全省农民工参保人数4 2 1 6 4 万人，而2 0 0 4 全年农民工退保人数为1 4 2 万人次；截止2 0 0 5 年一季度，全省农民工养老保险参保人数4 9 9 6 5万人；而单是2 0 0 5 年第一季度，广东全省就办理农民工退保人数4 1 7 6 万人次。
12、故从农民工社保的角度看，把养老保险统筹层次提高到中央级的改革任务非常紧迫。为了少走弯路和切实维护农民工的社会保险权益，笔者提议：优先于城镇企业职工，建立中央统筹的农民工养老保险基金预算体系。应尽快把各社保机构收缴的农民工的养老保险基金纳入国家统一的农民工社保账户，实行集中管理。以免各社保局收缴到的农民工的养老保险基金被挪用，或因提高城镇职工社保待遇的发放水平被挤占，导致形成国家对农民工社会保险的新债务。凡是被地方政府挪用或挤占的农民工养老保险基金必须由该地方财政弥补。农民工养老保险中央统筹对各级财政造成以下几点影响：第一，农民工养老保险优先于城镇企业职工实现中央统筹，在短时期内会引起所得税和企
13、业利润税的减少。一旦农民工养老保险实现了中央统筹，农民工参加社会保险的积极性会大大提高，不仅会大大增加养老保险对农民工的覆盖率，而且会大大增加医疗保险对农民工的覆盖率，社会保险对农民工的覆盖率会大幅度提高。由于社会保险缴费是税前列支的，因此，农民工缴纳的个人所得税会有所减少，使用了农民工的企业缴纳的利润税也会减少。不过农民工的工资水平一般比较低，所以农民工养老保险实现中央统筹对个人所得税的影响不会太大，但对企业的利润税影响比较大，因为农民工的队伍非常庞大，而且企业缴费和个人缴费相比是大头。但从长期来说，由于农民工养老保险实现中央统筹有利于农民工城市化，有利于推动经济的发展，农民工缴纳的所得税和
14、使用农民工的企业缴纳的利润税仍会增加。第二，农民工养老保险优先于城镇企业职工实现中央统筹，将对中央和地方的财政支出产生不同的影响。上海、江苏、广东、福建、浙江、山东和北京等地都建立了农民工社会保险制度，本来经办农民工养老保险业务的人员的薪酬、办公设施等费用由地方政府承担，农民工养老保险中央统筹后，这些费用支出就必须由中央政府承担。而且，由于中央统筹后农民工养老保险的业务量会激增，这些费用对中央财政也是一笔不小开支。此外，农民工参加医疗保险的人数也会大增，地方财政对农民工医疗保险事业的投入也要随之增加。为了推进中国的工业化和城市化，为了促进社会的稳定，各级财政为农民工增加一些投入还是应该的。第三
15、，中国正在致力于建立统一的基本养老保险制度，如果基本养老保险统筹基金的分配方式保持不变，农民工养老保险中央统筹将会对中央财政产生较大的压力。总体而言，农民工的工资水平比城镇职工低，这是无可否认的事实。目前我国的基本养老保险统筹账户资金除了和缴费年限挂钩了以外，分配总体上采取了平均主义的做法，农民工人均对统筹账户的贡献资金却比城镇企业职工人均对统筹账户的贡献资金少，而城镇职工的养老金水平具有一定的刚性，这种情况下农民工养老保险中央统筹将对中央财政形成较大的压力。因此，要建立统一的基本养老保险制度，就必须建立基本养老保险统筹账户资金分配方式与缴费数量高度挂钩的机制。农民工养老保险实现中央统筹后，农
16、民工缴费到退休还有一段时间，缴费没满1 5 年又不能享受统筹基金，等到农民工可以享受基础养老金时，城镇企业职工中的社保老人基本退出了社会保险体系；尽管统筹账户的资金虽形式上是由用人单位交纳的，但实质上还是个人劳动创造的价值的一部分，根据个人缴费可以推算出个人对统筹账户贡献的大小，建立基础养老金发放水平与个人对统筹账户贡献挂钩机制时机还是非常有利的。一旦建立了基础养老金发放水平与个人对统筹账户贡献挂钩机制，中央政府就能把握对基本养老保险基金给予财政支持的主动权。第四，把各地已经征缴农民工养老保险资金收归中央集中管理，对不同地区的财政有不同的影响。首先，上海农民工养老保险实行商业化运作，凡采取商业化运作的养老保险停办新业务，对已经商业化运作的养老保险资金继续按商业化处理，这种方式处理商业化养老保险基金对当地财政几乎没有影响。其次，北京和广东农民工养老保险缴费和当地城镇职企业工相同，应该把农民工及其用人单位的养老保险资金收归中央集中管理。如果这些地区把农民工的养老保险基金已经用于支付城镇职工养老保险待遇，或挪作它用，地方财政就必须挤出一部分资金保证农民工的养老保险基金移交
