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1、试论欧盟环境法律与政策机制的演变试论欧盟环境法律与政策机制的演变傅聪内容提要：内容提要：欧洲一体化从经济领域发轫到实现三根支柱撑起的欧洲联盟，其中环境政策与法律从无到有，其发展大致可以划分为形成期、确立期和深化期三个阶段。随着一体化的深入，环境政策从建设共同市场的副产品演变成为欧盟实现可持续发展目标的重要工具。通过欧盟基础条约的修订，环境政策和法律的立法依据得到明确；环境政策决策机制不断演变；环境政策法律的实施手段推陈出新。 但是欧盟环境领域的行动也会受到欧盟与成员国分权的影响。另外，在放松管制的背景下，如何实现欧盟可持续发展目标成为欧盟环境政策的中心任务。关键词：关键词：欧盟 环境政策法律
2、演变欧洲一体化自 1952 年成立欧洲煤钢联营到 2004 年实现第五次扩大，经过了54 年的发展。其中环境政策与法律从无到有，受到越来越多的关注与重视。环境政策与法律在不同的阶段处境不同，呈现出的特点也不同。下文以欧盟的几次扩大为线索，试论欧盟环境政策与法律的演变。一一 形成期：欧盟环境政策、法律的提出形成期：欧盟环境政策、法律的提出1957 年的罗马条约中强调了共同市场、共同农业政策；除核能政策稍有提及，我们找不到任何有关环境的条款，欧盟的环境政策和环境法律尚无从谈起。在 20 世纪 50 年代，环境保护还只不过是环保主义者的呼吁，无法成为政策决策中优先考虑的因素。60 年代以后，环境问题
3、日益突出，各国政府开始意识到保护自然环境不仅是为其国民提供良好的生存条件，它同时也影响到国家的经济和战略利益。在这期间，欧共体虽然并无独立的环境政策，但出于实现统一内部市场的考虑，已经开始制定一些环境标准法规，成为欧共体最早的一批环境法律规范，其中包括，1967 年有关危险品的分类、包装和标签的 67/548 指令 ，1970 年有关机动车允许噪声声级和排气系统的 70/157 指令1等。1 蔡守秋主编：欧盟环境政策法律研究 ，武汉大学出版社，2002 年版，第 73 页。（一）欧盟环境政策的提出20 世纪 60 年代至 80 年代中期，看似无关但却具有重要意义的三个事件也许可以为我们观察欧共
4、体环境政策法律的诞生提供一些有用的背景资料：关贸总协定乌拉圭回合的艰难谈判、美加自由贸易协议谈判、以及欧共体确立建设内部（单一）市场的目标。在当时的经济全球化和区域经济一体化进程中，环境因素已成为不容行动者忽视的变量。1972 年秋，欧共体六国召开巴黎首脑峰会，强调“对于无形的价值和环境保护应给予特别的关注，以便进一步真正服务于人类”。2六国首次提出在欧共体内部建立一个共同的环境保护政策框架。会议声明指出，经济发展本身并不是目的，发展应导致改善人类生命质量和生活水平的结果；经济应优先帮助减少在生活条件方面的悬殊差别，必须注意改善（环境）质量和生活标准3当时的共同体条约无法明确地为共同的环境措施
5、提供法律基础，委员会便以“通讯（communication） ”提出了欧共体环境政策框架，即第一个环境行动规划 （1973-1976）并在理事会获得通过。最初的环境行动规划虽然只是委员会的一种类似于政策建议或发展指南的非正式的法律文件，但它对共同体环境政策的形成起到了重要的推动作用。第一个环境行动规划提出了 4 项基本原则，包括：(1)预防优先原则；（2）污染者付费原则；（3）辅从原则，即欧共体进行环境决策的领域为国家行动无效的领域、具有共同利益的领域、国家单独行动将会造成重大经济和社会问题的领域；共同体需要进行环境影响评价的领域；防止跨界污染行动的领域；（4）高水平保护原则，即成员国有权采取
6、比共同体规定更为严格的措施。（二）欧盟的两次扩大与第二、三个环境行动规划尽管在时间上并非完全同步，但欧共体的环境行动总是可以和它的扩大联系在一起。1973 年欧共体实现第一次扩大，成员国增加到 9 个。扩大了的共同体建设者们很快就意识到如果没有一个共同的环境政策，经济一体化的目标将难以实现。1977 年 5 月 17 日欧共体第二个环境行动规划 （1977-1981）获得理事会的批准。它将控制水、大气和噪声污染置于优先地位，强调加强预防性政策，特别注意自然保护、具体的规划和对自然资源的合理利用。4石油危机和罗马俱2 Commission, 6th General Report (1972)，转
7、引自柯坚：欧洲联盟环境与发展综合决策的政策演变与立法发展 ，载世界环境 ，2001 年第 1 期。 3 蔡守秋主编：欧盟环境政策法律研究 ，第 73 页。4 蔡守秋主编：欧盟环境政策法律研究 ，第 74 页。乐部的增长的极限报告对第二个环境行动规划产生了很大的影响，这点从增加的核能利用、废弃物管理及噪声控制等内容中可窥见一斑。1981 年希腊加入欧共体后， “环境与消费者保护”职能从委员会的第 III 总司中分立出来，成为一个独立的环境总司（第 XI 总司） 。环境总司负责环境、核能安全以及民防事务。1983 年 2 月 7 日，理事会通过了欧共体第三个环境行动规划 （1982-1986） 。
8、它主要强调了以下几点：（1）既要重视环境政策的社会影响，又要重视其经济影响；（2）强化环境政策中的预防功能，开展环境影响评级；（3）继续坚持第二个环境行动规划中的目标；（4）采取必要的合作以避免任何重复或在经济上无效率的环境建议和措施。例如，在分析一项规划对共同体内不同的经济、生态条件和结构发挥的作用时采用成本效益分析的方法。5这表明共同体希望行为者在经济活动中把环境因素作为成本加以考虑。（三）早期共同体环境政策法律中存在的一些问题前三个环境行动规划缺乏明确的制定法支持，因而成员国不承认其法律约束力，认为它们只是共同体在认为必要的领域为成员国的政策和实践提出的一个概括的政策导向性态度。在欧盟宪
9、法性条约中出现环境条款之前，根据前三个环境行动规划，共同体制定了大量的二级环境立法，主要包括空气、水、噪声、化学品、废弃物的污染治理和自然保护的一些基本措施。这一时期，欧共体环境法律规范的层次不高、效力不足；加之环境行动规划缺少执行和实施机制，导致环境行动规划的实施效果有限。在欧洲单一法令之前，绝大多数欧共体立法都是由理事会一致通过制定的。通过文件达成共识的必要有削弱立法意图效果之虞；也就是说，主张较高环境保护要求的国家只有迁就主张较低环境保护要求的国家才能达成共识。因此，共同体初期的环境立法经常被批评为“最低共同标准立法” 。6但是，这也并非意味着在这三个环境行动规划涵盖的十几年间欧共体内对
10、环境问题的关注没有任何增长。虽然罗马条约第 2 条和第 3 条中没有“环境保护”这一目标，但是通过对“经济发展”的扩大解释，环境保护已被明确地包含在第 2 条之中，成为共同体决策的对象。 罗马条约的第 100 条和第 235 条都成为环境立法的间接依5 Julie A Harms: The European Communitys Development of an Environmental Policy: The Treaty of European Union, Tulane Environmental Law Journal, Summer , 1993. 6 蔡守秋主编：欧盟环境政策法
11、律研究 ，第 85 页。据。第 100 条规定：“理事会应在委员会提议的基础上，以全体一致决议发布指令，使各成员国国内影响共同市场建立或运行的法律、法规或行政规定趋于一致。”这意味着当国家环境立法差异对共同市场产生不利影响时，理事会可以援引第100 条对这些国家的立法进行协调。尽管该条的目的是防止因各成员国缺乏协调的、为保护环境和健康而制定的法规对企业形成责任，进而对竞争造成扭曲，但这至少成为了委员会协调成员国环境立法和政策的开端。这种做法也在欧洲法院1980 年的委员会诉意大利案7的判例中得到确认。由于第 100 条的宗旨是预防、消除和避免对竞争的扭曲，限制了援引该条作为环境立法的法律依据。
12、因此，理事会一般还会援引第 235 条的规定，即：“如果共同体的行为在共同市场的运作过程中是为达到共同体的宗旨所必要的，而共同体条约尚未赋予必要的权力，理事会应就委员会的提议一致决议，并经征询欧洲议会的意见后，采取适当措施” 。这样，理事会就可以在使各国环境法律趋于一致的同时，通过创设更广泛的法规去配合这种法律趋同的趋势，以便使共同体目标之一的环境保护能够实现。这种做法在 1985 年 ADBHU 案8中也得到欧洲法院的确认。欧洲法院的判决在欧共体环境法律和政策形成之初发挥了重要的推动作用。二二 确立期：环境政策一体化的提出确立期：环境政策一体化的提出欧共体不断扩大，新老成员国之间的政治、经济
13、、文化方面差异颇多，这也给单一市场的建设增加了难度。协调不同经济发展水平和环境保护态度的国家的环境政策和法律需要共同体采取更为主动的措施。那么，首先需要解决的是为共同体环境政策和法律寻找“宪法”基础的问题。（一）环境条款的“入宪”与欧洲环境署的设立1986 年欧共体第三次扩大，时任委员会主席的德洛尔为促进四大自由的实现，早日建成内部单一市场提出了“92 计划” 。当时，欧共体在面对来自美国和日本的全球竞争中处于劣势，成员国的不断增多也使共同体内部进行法律、政策的协调困难重重。各国环境法律和政策与实现四大自由、创造良好的竞争环境关7 Commission v. Italy, Case 91/79
14、.8 Procureur de la Rpublique v. Association de Dfense des Bruleurs dHuiles Usages (ADBHU), Case 240/83. 系密切，这即促成了单一欧洲法令中“环境条款”的出现。单一欧洲法令为环境问题增设一章，由第 130R、130S、130T 条组成。法令的立法目标为保持、保护、提高环境质量；致力于保护人类健康；确保对自然资源进行谨慎、合理地利用。这一章的重要突破是强调污染者付费原则和源头控制，将环境标准与共同体的经济政策统一起来。根据此法令，理事会在接受委员会的立法建议时要采取一致通过的方式。但第 130S
15、条第二款在环境领域作了例外规定，即理事会可以一致通过决定对某些类型的环境措施采取特定多数通过的表决方式。这就使共同体在协调各国法律政策方面的活动能力进一步加强。由于新成员国缺乏良好的环境保护机制，其加入势必会将共同体的整体环境要求拉低，德国、丹麦坚持新条约应允许成员国继续保持或采取比共同体更加严格的环境措施。此点集中体现在法令第 130T 条规定中，即欧共体环境保护措施不得阻止任何成员国采取更为严厉且符合欧共体章程的保护措施。该法令还加强了欧洲议会在决策过程中的地位，这对欧共体环境政策的形成也十分有益，因为欧洲议会在环境领域一向要求较高。尽管欧洲单一法令使环境保护成为共同体的诸多宗旨之一，但是
16、积极的环境政策实施行动直到 1989 年底理事会决定设立一个专门负责环境问题的机构欧洲环境署才开始。欧洲环境署是欧盟的一个独立机构，其设立的依据是理事会关于成立欧洲环境署和欧洲环境信息与观察网络 1210/90 条例 。它为欧共体恰当地制定和有效地实施环境政策提供了更多的环境科学信息，并确保公众对环境状况的充分知情。9欧洲环境署充当了为成员国提供环境信息和环境监测网络的机构，但它无权对共同体环境政策的执行情况进行监督，也不是共同体环境规划的实施者。（二） 马约与环境政策法律的发展1992 年的马约开宗明义在规定共同体的宗旨和活动的条款中（第 2 条和第 3 条）引入了“环境”这一术语。 马约第 2 条规定，欧盟的基本目标之一是促进经济活动的协调、均衡发展，以及可持续的、没有通货膨胀的、尊重（重视）环境的增长。第 3K 条指出，实现这一目标的措施之一就是制定环境领9 Council Regulation(EEC)No 1210/90 of 7 May 1
