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1、涉路诉讼面临的形势及应对涉路诉讼面临的形势及应对范金国律师在全国首届公路法制和路政管理研讨会上的演讲尊敬的各位领导，各位嘉宾：很荣幸能参加这次公路法制和路政管理的盛会。全国从事公路法制和路政管理的公路人太需要这样一个交流的机会和平台了，我们大家翘首以盼的这一天终于到来了。在此，要感谢中国公路学会。十年的公路工作经历，让公路人的血脉无时不刻地在我内心流淌和张扬。作为一名专门为公路部门提供法律服务的律师，我仍然一直把自己定位为一名公路人，这个角色已经深深地渗入了我的血液，并让我为之骄傲和自豪。此时此刻，我十分高兴能回到公路人这个大家庭，和大家一起分享我对涉路案件的理解和心得。在我国的国歌中，最为震
2、聋发聩的一句歌词，是“中华民族，到了最危险的时候”。几年来，见过、办过大量涉路案件，在这里，我想说出我内心最深切的感受：我们公路部门，也到了最危险的时候了。涉路诉讼，面临的形势已经十分严峻，若再不引起各级公路管理机构的重视，我们的公路事业将只能在夹缝中艰难生存。当前，我们公路部门面临的涉路案件，从以前单一的地面施工侵权，已经发展到管理维护瑕疵侵权；从常见的障碍物管理引发的涉路诉讼，发展到由千奇百怪的理由所引发的涉路诉讼。我觉得可以用一句话来概括，就是：沾路必告路。我认为，造成这种现状，与当前涉路诉讼面临的形势是有一定关系的。这个形势主要包括以下几方面：一是公路瑕疵致害承担责任性质之争敲定。公路
3、由于管理、维护上出现瑕疵，导致他人人身或财产上的损害，应当承担什么样的责任问题，过去法学界一直存在两种争议，一种观点是以中国政法大学副校长、著名法学家马怀德教授为代表，认为公路管理瑕疵责任属于公有公共设施致害的国家赔偿责任，应由国家进行赔偿。另一种观点则认为，应当按照“构筑物侵权民事责任”处理。尽管理论上存在争议，但是在司法实践中，各级人民法院均将此作为构筑物侵权民事案件进行审理。2004 年 5 月 1 日，最高人民法院发布的关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释施行，该解释第十六条明确规定“道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，由所有人或者管理人承担赔偿责任
4、，但能证明自己没有过错的除外”。 该司法解释对法学界的不同观点划了一个句号。2010 年 7 月 1 日起施行的中华人民共和国侵权责任法则更是规定了“物件损害责任”这一章，对公路这一构筑物因管理、维护瑕疵致人损害的，明确为民事侵权责任。马怀德教授曾寄予希望通过国家赔偿法的修订，明确公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，但是 2010 年 4 月 29 日刚刚通过、12 月 1 日刚实施的最新修订的国家赔偿法并没有将公有公共设施的致害纳入。因此，在现有法律情形下，公路管理瑕疵不可能按国家赔偿法的规定进行赔偿，而是按“物件致人损害”纳入民事侵权处理的范畴。明确道路管理瑕疵的赔偿责任为民事侵权责任而不是
5、国家赔偿责任，对公路部门来说，是相对不利的：首先，受害人可以在提起的任何民事诉讼中将公路部门列为共同被告，无须另外提起行政诉讼，公路部门成为被告的机会更多；其次，国家赔偿由政府财政支出，不会影响公路部门的正常办公和运行，公路管理机构不会“瘫痪”。而承担过多的侵权民事赔偿责任，完全可以让一个公路管理机构无法运转，陷入“瘫痪”状态，公路管理机构一旦“瘫痪”，最直接的后果就是路的“瘫痪”，那么最终的受害者仍是大量的公路使用者。二是从诉讼策略出发，公路部门在人身损害赔偿案件中越来越多地被列为被告，大量“被”参加诉讼活动。公路人面对涉路诉讼，常发这种感慨：以前路不多、不好走，事故没现在这么多，现在路多了
6、，路好了，事故反倒越来越多了，告我们的也越来越多了。所以，我常常听到一些公路人得出这样一个结论：要少当被告，就要少修路。总之，修路不如不修路。其实，道路交通是“人、车、路、自然、环境”的综合体，道路交通事故的原因不一定和路的因素相关，更多是由人的因素和车的因素造成，例如疲劳驾驶、酒后驾驶、无证驾驶都是人的因素，超载、随意改装车辆都是车的因素。人和车的安全性都是由公安机关交通管理部门负责，由于公安机关的管理没有跟上公路的发展，一旦发生道路交通事故，出于推卸责任，或者为了妥善处理事故的需要，部分公安交通管理部门会利用其法定的道路交通事故认定主体的便利身份，无中生有认定事故发生有路的因素，极力将公路
7、上发生的人身损害事故责任推给公路部门，或直接暗示受害人起诉公路部门。另外，由于公路部门承担民事赔偿责任能力相对较强，而出于诉讼利益最大化的需要和最经济的需要，受害人委托的律师也会极力将公路部门列为诉讼的被告，毕竟多个被告，多个赔偿的渠道，多个赔偿义务人。即使请求判令公路部门承担赔偿责任的诉讼请求被驳回，因为同案中还有其他的赔偿义务人，对于原告亦无任何惩罚性措施，故不存在任何不利影响。因此，公路部门屡屡“被参加”诉讼活动，这已经成为当前在公路上发生的人身损害事故案件中当事人普遍运用的诉讼策略。三是人民法院从和谐角度出发，公路部门越来越多的被判承担民事责任或者“被承担”更多社会责任人民法院作为司法
8、审判机关，本应承担把好社会公平和正义的最后一道关口的重任，在事实和法律基础上，忠实履行审判职责。但是在人民法院“三个至上”宗旨下，各级人民法院不得不大力开展“和谐司法”，法院片面强调“调解”的功能，在“和谐”和“调解”的大环境下，公路部门只要“被参加”诉讼活动，大多会“被”承担案件顺利结案、维护社会稳定的社会责任；或者在判决中，强加给公路部门过错，判令公路部门承担侵权赔偿责任。四是当前公路部门自身普遍存在“三无”现象。一是无指导。由于涉路诉讼案件是公路部门各单位自己的事情，上级行政主管部门和业务主管部门都不会进行考核，更不会进行调研和指导，使上级主管部门对基层公路部门发生的涉路诉讼案件一无所知
9、或一知半解，不能在职权范围内通过立法活动等进行有效的风险防范。二是无倾听。特别是在立法中，不善于倾听交通专业律师、法官和学者意见，闭门造法，没有充分利用部门立法实际情况的良好机会寻求诉讼风险的防范。三是无平台。没有搭建官方的公路法制交流平台，基层公路部门寻求类似案件解决办法，只能通过网络搜索个别案例。在新形势下，对涉路案件，公路部门不能只是当了被告后被动地去“灭火”，更应做好积极主动的“防火”，只有做好防范工作，才能从根本减少诉讼之累，保证公路事业的良性健康发展。针对以上所谈的严峻形势，我认为可以从以下几方面来着手应对：一是要从立法入手，做好相关诉讼风险防范。要提高立法质量，尽可能通过法律、行
10、政法规等阶位高的规范性文件来做好公路部门风险防范。在立法中尽可能做到责权利一致，不争无谓的权。例如湖北省高速公路管理条例的制定中征求了我的意见，我就强烈建议删去“公路管理机构对障碍物的清除权”，并得到了采纳。毕竟在当前法制环境下，有了这样的权，带给我们的将是绵绵不断的、难以推卸的责任。注重立法技巧，尽可能多地争取法律法规授权交通部门出台实施细则权或者解释权，要用足用好这些授权。在法律、行政法规中，如果不能争取较好的风险防范条款，则一定要争取不要写上不利的条款。如在公路保护条例的制定中，公安部门提出规范装载相关内容力图将装载不规范引起的法律风险推给交通部门，此规定对交通部门极为不利。本人应部公路
11、局之邀，提出了修改意见。同时在交流中，本人提出，如果公安部门强烈反对我们的修改意见，我们应该搁置争议，删除这方面的内容，如果争取不到有利于我们的条款，就应争取避免不利于我们的条款出现。在法律和行政法规无法防范一些风险的时候，我们应尽可能通过地方性法规、部门规章、政府规章等立法活动进行防范，只要不与上位法相冲突，都是有效的。比如公路监督检查车辆的优先通行权问题，比如公路试运营期的收费问题，比如路政管理机构的责令赔偿损失权的问题，这些必要的问题都是可以在上位法没规定情况下通过制定地方性法规来解决的。注重对其他部门起草规范性文件的审查，特别要警惕公安交通管理部门等与公路部门业务相关部门的立法活动，防
12、止这些部门通过立法活动转嫁责任和风险。尽可能做好与当地人民法院的沟通和交流，争取当地人民法院出台相关涉路案件的指导意见。比如在打击高速公路逃费问题上，我很欣赏云南的做法。云南省 2008 年就争取省高院、省检察院、省公安厅联合发文，对高速公路逃费行为从刑罚适用方面进行了明确，有效打击了这种逃费行为，成了第一个吃螃蟹的。随后，江苏省 2009 年也出台了该类似规定，山东省 2010 年也出台了类似规定。星星之火可以燎原，相信在不久的将来，最高人民法院、最高人民检察院会将此作为司法解释下发。二是要从培养专业人员入手，搭建公路法制平台，做好相关诉讼风险防范。第一点，要加强公路法制人员的培养，鼓励公路
13、职工对公路法制方面的研究。多吸收通过司法考试的法律人才加入公路法制队伍，多与专业律师事务所建立培养公路法制人才合作意向。这里要向各位报告一个好消息的是，我申请注册的公路专业律师事务所即将挂牌，我的律师事务所将把为公路部门培训公路法制人才作为一个重要工作内容。欢迎有合作意向的单位与我所合作。第二点，要尽快建立公路法制方面的团体组织，搭建固定的公路法制交流平台，定期召开研究会议，交流涉路案件办理经验、教训，互通信息，办理全国性的公路法制专刊，或在有影响的行业杂志如中国公路杂志内开设公路法制专栏，通过这些平台，提高公路法制人员水平。我的律师事务所将力争每年定期出版公路法制刊物，竭诚为全国公路法制事业
14、服务。第三点，要善于聘请在公路交通方面专业的律师，全方位进行诉讼风险防范工作。公路专业律师与非公路专业律师相比，专业性优势是很明显的。因此，各公路部门特别是公路部门的法制机构应该从大局出发，从公路事业健康良性发展出发，多找专业律师，少找些自己的关系户，少为了面子片面找所谓主任律师，主任律师不一定能提供专业的服务。三是要从提高涉路诉讼技巧入手，做好相关诉讼风险防范。第一点，诉讼技巧不是规避法律，而是在法律框架内，如何最大限度维护公路部门的合法权益，取得社会效益和经济效益的最大化。例如，对一旦败诉后果很严重并会产生“多米诺骨牌效应”的个案，要坚持诉讼到底，或者采取其他策略，或取得胜诉结果，或避免败
15、诉后果。这样的案件在作出胜诉判决法院管辖区域内，一旦取得胜诉结果，日后类似案件也会产生多米诺骨牌效应，全部胜诉。一旦败诉，则日后类似案件将全部败诉，必须通过上诉或再审等方式，撤销该生效判决后，才有可能取得个案的胜诉。我曾写过一篇文章阻击稻草命案成为判例在中国公路杂志上发表，尽管有个别同志不理解，但是真正有司法实践经验的人会支持我的诉讼策略的。第二点，对胜诉案件，要大张旗鼓地在媒体上宣传，尤其要利用好网络媒体的传播力量，改变公路部门在涉路案件中所处的舆论劣势地位和不利的认知环境。现在的法官和律师在处理涉路案件时，也都喜欢从网络等媒体上查看、借鉴其他人的观点。当我们的观点在媒体上，特别是在网络媒体上占据主流地位时，我们的舆论及认知环境无疑会变得越来越好。要建立舆情监测系统和新闻发言人制度，对媒体上发布的不利于公路部门的案件，要引用法学界或者交通业内专家的权威观点，进行有力的驳斥，通过媒体进行科学有效的舆论引导，改善不利的舆论和认知环境。罗嗦了这么多，最后，我想发自内心地呼吁一声，让我们团结起来，共同为公路法制环境营造一片蓝天，我希望我们每个人都能感受到这样一句话：我不是一个人在战斗！
