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1、浅浅 论论 城城 市市 管管 理理 综综 合合 执执 法法 来源： 作者： 时间：2005-11-28 21:05:00 阅读 2788 次 字体：【大中小】【文章摘要文章摘要】近年来，随着市场经济的发展，政府职能转换改革的进行，在城市管理体制方面出现了一个新的综合执法趋势。作为一种新的行政执法形式，城市管理综合执法在对旧的城管执法体制批判继承的基础上创新的建立了一系列新的运行机制。 本文通过对城市管理与综合执法定义的探究，结合实际由浅及深地提出目前城市管理综合执法存在的问题和解决的方法。一、一、 探究城市管理与综合执法的定义探究城市管理与综合执法的定义按照中外城市知识辞典的定义，城市管理（U
2、rban Management）是“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和1。或者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。” 从内容看，现代城市管理是一个非常复杂的系统工程，它包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理四个方面，是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部，从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统、纵横交错的巨大网络2。显然，城市管理 是一种包括经济管理在内的综合性管理活动。在了解了城市管理的定义后，再让我们将目光转向与综合执法相关的几个概念。所谓综合执法是行政综合执法的简称，意指一个行政机
3、关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托，依照法定程序，对一定范围内行政事项行使多个行政机关法定的行政检查权和行政处罚权的执法制度。与综合执法相近的概念还有联合执法、专业执法等。联合执法是指两个以上的行政机关实行联合检查，根据相对人具体行为的违法性质、情节等因素，分别依各自职权以自己的名义或者联合给予相应处罚或处理；专业执法是指行政机关或者具有公共管理职能的组织依照法定权限和程序，以专业管理法律规范为依据，单独行使其全部权力的执法制度。二、城市管理综合执法存在的问题城市管理综合执法存在的问题(一)、职责划分不细 相互推诿现象依旧存在 城市管理综合执法有待成熟城市管
4、理综合执法作为一个新生的综合执法部门是按照国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217 号）和国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知（国办发200256 号）的要求，结合各地实际情况分别展开的。由于是在各地分别开展城市管理综合执法试点工作，各地的具体操作办法均不一样。从大的环境来说，城市管理的管理机构在国家是建设部，到省里是建委，而在地方，则分成城管、规划、建设、房管等若干个职能部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工商、环保、交通、水利等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城市管理综合执法涉及的部
5、门越来越多，职责交叉也越来越细，仅仅通过一两个文件对城市管理综合执法与相关部门的职责进行具体划分是远远不够的。以宁波市为例，2002 年成立城市管理行政局以来，市政府通过关于城市管理行政处罚权划转工作协调会议纪要(甬府法纪20021 号)、关于进一步明确我市城市管理行政执法局具体职责的通知(甬政发2002121 号)等文件的形式对城管与相关部门的职责权限进行划分。但在实际操作中城市管理的权限和管理资源的配置却是分散在城管、规划、房产、建设、工商、公安、环保、水利等众多个职能部门和各区政府。作为新生部门，城市管理行政执法局与其他部门相比各方面都不够成熟、缺少工作经验，往上没有上一级垂直领导机关，
6、往下工作人员少、管理事项多、工作强度大。由于城市管理工作涉及到工商、环保、规划、卫生等多个部门的职责，但在具体执法中各职能部门往往是“有利互相争“、“无利互相推“、大利大干、小利小干、无利不干，导致群众投诉无门、重复投诉，城市管理的问题也就无法根本解决。同时作为成立仅三年时间的宁波市城市管理行政执法局目前正处在关键时刻，队伍的建设和管理对与一个新生政府部门三年正是一个坎；与人民群众的关系、与各级政府的关系、与兄弟部门的关系都有待进一步巩固和加强。(二)、城市管理综合执法缺少相应强制权力导致执法力度不够 案件执行难度较大城市化是人类文明的必然趋势，在我国已进入城市化推动经济增长的新阶段，城市在区
7、域发展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个文明建设中起着示范和引导作用3。做好城市管理工作，意义深远，影响重大。因此，从中央到地方各级政府都相当重视城市管理工作，城市管理局也被有识之士赋予“朝阳局”的称号。而在城市管理过程中，一个重要的环节就是城市管理综合执法，评价城管局工作的好坏很大程度上反映在城管综合执法工作的好坏上。自 1997 年以来，按照国务院有关文件的规定，23 个省、自治区的 79 个城市和 3 个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政
8、水平起到了积极的作用。我市城市管理行政执法局自 2002 年成立以来受到了各级领导和社会各界人士的大力帮助。通过市政府有关部门的协调，作为行使城市管理综合执法职能的宁波市城市管理行政执法局目前主要行使对违反市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、公用事业管理、城区内河管理和城市规划区地下水管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等行为的行政处罚权。但在三年的实践工作中，由于在行政处罚权划转的同时并未将相应的行政强制措施一并划转，从而导致在实际操作中产生案件执行工作难以开展的尴尬局面。更严重的是随着城市管理行政执法工作逐步深入地开展，执法相对人也越来越熟悉相关的法律、法规，许多相对人钻
9、综合执法队伍的空子，故意规避法律、法规的规定，拒不执法处罚决定，使得生效的法律文书缺失了其应有的权威性和严肃性，城市管理行政执法处于被动地位。另一方面，作为一个新生的综合执法部门，城市管理行政执法局在成立之初做了大量的宣传工作，广大人民群众和各级政府部门都知道这是一个行使城市综合管理职能的部门，管理范围大、掌握权力多，但对其具体的职能和可行使那方面的强制权力则知之甚少。笔者也曾就城市管理行政执法局案件的执行工作向法院立案庭的有关同志进行咨询。作为法院的工作人员，他们认为城市管理行政执法局行使的是综合执法权，下属执法人员多、装备全，是“区第二公安分局”，完全有能力对自己部门的案件特别是占道经营、
10、跨门营业等情节较轻的案件进行执行，因此在实际操作中往往产生向法院申请执行难的情况。(三)、综合执法与城市管理概念不清产生弊端城市管理综合执法从诞生伊始就与城市管理工作紧密相联，一方面两者能够相互促进、共同发展；另一方面由于综合执法的特殊性质，执法与管理的结合也产生了相应的弊端。以宁波为例，各区城市管理行政执法局与城市管理局在实际工作中都是两块牌子一套班子，作为主管局长，城市管理与行政执法都是工作的重点，两块工作都要抓，因此在实际操作中往往是将行政执法工作交由一个副局长主管，从而在一定程度上降低了行政执法工作的地位。同时由于执法与管理工作没有分离，执法过程中遇到管理没有到位的情况时执法人员往往要
11、花费大量的精力充当管理者的角色对违法行为进行事后管理和疏导，一来造成本来就紧缺的人力资源的大量浪费；二来降低了执法人员的威信、给行政相对人产生执法队员可有可无，执法队员就应该管理的错觉。 (四)、综合执法与专业执法的关系有待进一步理顺鉴于我国目前的行政体制，以及深层次上执法专业化的客观要求，局限于较低层次上的综合执法是无法从根本上取代专业执法的价值的，两种执法体制如何协调，如何加强专业执法机关对综合执法队伍的业务指导与监督，防止出现“两张皮”，是当前综合执法中出现的较为棘手的问题。目前许多城市为此设计了案件移送制度，但实施中出现了移送通道不畅，有的不移送，造成重案轻罚、重案不罚、处罚不当，或移
12、送后专业执法机关不接受、接受后不反聩等现象，影响了执法活动的正常开展。4同时作为城市管理综合执法部门内部也存在一个专业执法的问题，许多执法队员对法律、法规交叉较多、规定较复杂的具体条文缺少仔细的研究，一旦遇到案件再临时翻看法条规定，容易产生行政不作为和行政乱作为，更容易使行政相对人产生抵触情绪，不利于案件的及时处理。 (五)、综合执法队伍的素质与城市综合执法任务和要求不相适应。随着城市建设和现代化进程的发展，城市的范围也在不断扩大，城市管理要求也出现了日益复杂、综合性加大等趋势，与此相对的是综合执法队伍在人员数量、素质（尤其是以法律素质为主的综合素质）、设备等方面都存有较大欠缺，无法应付日益增
13、加的管理和执法要求，这给综合执法的实效性留下了隐患。我市在公开招收城市管理行政执法队员时仅要求具有大专以上学历，对具体的专业法律知识要求较少，虽然队员们都经过为期一个月的法律、法规培训，但随着综合执法工作的不断开展，各种类型的案件相继出现，专业化程度越来越强，对执法队员的法律素养、专业知识等的要求也随之提高。然而在实际工作中，由于城管执法队员数量相对较少，队员都在高负荷工作，很少有时间能够进行系统的培训。对新出台的法律、法规的学习也仅仅是个人自学为主结合案审部门组织几个学时的集中学习，大范围的集中学习和单位选送人员提高学历的活动基本没有，从而导致实践工作与理论研究脱节，在城市管理综合执法系统内
14、部很少出现有较高素质的调研性文章。三、解决城市管理综合执法矛盾的途径三、解决城市管理综合执法矛盾的途径(一)、完善内部规章制度 加强与政府及职能部门的联系作为一个新生的综合执法部门，城市管理行政执法局首先应当完善内部规章制度，以制度为突破口，通过制度的完善，规范综合执法程序、明确执法责任、克服实践中存在的执法随意性大的弊端、保证执法效果，使城市管理综合执法队伍尽快地成熟起来。1、建立责任机制：包括首问负责制、奖惩兑现制、错案追究制、行为规范机制、量化考核机制等，把执法效果与队员奖励、提升、待遇挂起钩来，实行定岗不定人的工作模式，打破大一统的考核机制，对具体岗位采取不同的考核方法，根据岗位性质的
15、不同任用有能力的人员，最大程度上提高工作人员的积极性。2、建立联动机制：首先要做到制度磨合，政府职能部门出台城管综合执法工作规章制度时，应广泛征求相关部门特别是城市部门的意见，防止出台的政策各自为政，互相制约。其次要做到信息共享，尽快构建大城管的信息平台，有关部门掌握的城管信息除有保密要求外，均应上网公开，保证各个部门鼠标一点，一目了然，互通有无。再次要建立定期协调机制，明确牵头单位，定期召开城市管理综合执法工作联席会议，交流掌握的城管工作信息，分析当前城管工作的形势和面临的难点、热点问题，研究解决的办法措施，明确任务分工，督促抓好落实。3、建立日常执法和突发事件应急制度：城管执法不仅要在规定
16、时限内在位在岗，履职尽责，更要重视八小时以外的管理，对一些重点地区、重要时段和重大活动、重要节日，要实行错时轮班，保证随时有人在岗在位。同时城市管理综合执法部门作为一支新生的执法力量又是各级政府处理一般性群众突发事件和灾害事件的拳头力量，要有一套严格合理的应急机制，针对城管工作特点，拟定必要预案，明确群体性突发事件的处置原则、执法方式和取证办法，做到定执法程序、定联络方式、定行为准则、定保障办法，确保一旦有事，召之即来，来之能战，战之能胜。(二)、注重理论学习，加强调查研究城市管理综合执法部门在全国来说都是一个新生的政府职能部门，在具体工作中没有经验可以借鉴，只能通过不断的实践探索新的出路。因此我们就必须要注重理论学习，特别是城市管理实行综合执法以来，执法内容不断扩大，新出台的法律、法规应接不暇，执法活动中遇到的阻力和案件类型也不断变化。我们不能仅仅依据目前所掌握的法律、法规对发生的事件进行处罚，而应该通过实践上升到理论的高度，通过对具体案件的仔细分析总结经验教训，完善执法体系，转换执法角色，从被动执法转换到主动防范，这样不仅可以
