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1、我国信访法律规范体系述评我国信访法律规范体系述评刘小妹 2012-08-08 11:22:56 来源：中国法学网信访关系经过信访法律的规范和调整便形成具有权利义务内容的信访法律关系。由此，信访法律规范的内容决定了信访法律关系主客体范围以及信访法律关系主体的权利义务、职权职责和对应的法律责任，成为构建信访法律关系的关键所在。新中国确立人民信访制度以来，信访工作的法制化建设在经历了一个曲折的发展过程后，初步形成了以宪法为统帅，以国务院信访条例为基础，以部门规章、地方性立法为主体，以人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访规范为补充的信访法制格局，为信访工作的依法开展和信访人权利的依法保障提供了基本
2、的规范依据。而今，在全面建设社会主义法治国家的进程中，信访作为社会治理的重要手段之一，理应纳入到法治建设的范畴中。由此，信访与法治的关系以及信访工作本身的法治化问题都有待深入的研究，其中如何进一步发展和完善依法信访中的“法律体系”成为首要的课题。一、信访法律规范的历史发展一、信访法律规范的历史发展大致而言，新中国成立以来信访法律规范的制定经历了建国初期、改革开放初期以及信访条例颁行三个发展阶段。各个阶段和时期的信访方针政策和规章制度都是根据当时的情况制定的，适合当时的情况和特定的历史条件，既具有继承性又具有鲜明的时代特点。（一）建国初期建国初期以 1951 年 6 月 7 日政务院颁发的关于处
3、理人民来信和接见人民工作的决定（以下简称决定）和 1957 年 11 月 19 日国务院颁布的关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（以下简称指示）为中心，经过了两波信访法律规范制定浪潮，初步形成了信访工作制度化、有序化框架。1951 年 6 月 7 日政务院颁发的决定是新中国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。决定全文共六条，虽然内容简略，却初步建立了新中国信访制度的基本框架，确定了信访工作的性质、任务和作用等基本问题，不仅对规范当时的信访工作起到了积极的作用，而且其确立的一些基本原则和制度，一直到今天都是有效的。决定为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访
4、工作制度化的初步尝试。决定颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。中国人民政治协商会议全国委员会随即于同年 9 月制定并颁布了政协系统的信访规章中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法（以下简称办法）。该办法以政务院的决定为蓝本，结合政协工作的特点，提出了比较详细的信访工作操作办法。与此同时，从 1951 年到 1954 年一些地方性的信访规定也纷纷出台，举如东北行政委员会东北行政委员会暨直属各部门接见人民来访的办法、西南行政委员会关于改进处理人民来信工作的指示和关于加强处理人民来信和接见人民工作的规定、中南行政委员会
5、关于人民来信来访工作的若干暂行规定、中共中央华北局关于处理人民来信、接见人民群众工作的指示和处理人民来信、接见人民群众工作程序、华东军政委员会关于加强处理人民来信与接见人民工作的指示等。决定与这些配套性立法是新中国的第一批信访法律规范，它们共同构建了建国初期信访工作法制化的基本框架，为信访工作的制度化、有序化发展奠定了基础。1957 年 11 月 19 日国务院颁布的指示，是信访发展史上的第二个重要的规范性文件。为了应对和处理 1956 年下半年以来出现的新中国历史上的第一次信访高潮，1957 年 5 月召开了新中国第一次全国信访工作会议，会议总结了1951 年政务院决定颁布以来全国信访工作的
6、经验，同时对新出现的各种问题作了研究分析，并集中讨论了国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）。国务院的指示正是在会议讨论修改的基础上出台的。指示对 1951 年的决定作了重要补充，使当时的信访工作有了更为详细和全面的制度支撑。更为重要的是，指示明确提出信访工作应以“遵照国家政策、法令，尽可能满足群众的正当性要求”为原则。这一依法信访原则的确立，表明了信访与法治的关系，树立了信访工作法制化与法治化发展方向的理念和目标。1957 年以后，信访部门迎来了建国后的第一次信访高潮，为了因应全国信访形势发生的新变化，解决来信来访中反映的许多新问题，中央一方面积极采取措施恢复和保护信访的
7、正常沟通渠道，一方面设计了一系列机制、措施来规范信访制度的运作。1957 年国家针对来京上访中出现的问题制定了相关文件，包括：内务部、北京市民政局关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法，国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法，铁道部关于防止来访人骗卖车票的暂行办法，这些文件的出台初现了国家权力对公民信访权利的规范、限制，以及对违法信访行为的处理和处罚机制。此后，1958 年1965 年之间中央又出台了许多法令政策来规范信访工作，举如关于人民来访管理工作中存在的几个问题的报告（1958 年）、关于中央机关来访归口交办问题暂行规定
8、（1960 年）、关于来访人吃饭问题（1960 年）、关于来访人自持路费意见（1960 年）、清理积案通知（1961 年）、来信档案保管办法（1961 年）、信访档案分类办法（1963 年）、人民来信来访档案的立卷工作方法（1963 年）、关于加强人民来信来访工作的通知及两个个附件：关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告和关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定（1963年）、信访工作条例（草）（1963 年）、人民来信来访工作的基本经验（草案）（1964 年）、四清来信来访通知（1965 年）等。从 1957 年以来中央颁发的这一系列法令政策可见，国家对信访的态度开始有所转变，“如果说在
9、建国初期，考虑到信访工作有助于加强民众对新政权的合法性认同，国家对信访采取了积极保护甚至鼓励的话，则在 50 年代中期以后，国家开始对信访制度进行有目的的规制、约束和驯服。”1国家对信访，特别是来京上访，不再是绝对的欢迎并提供全面的物质保障，信访制度作为权力技术的一面初显端倪而公民信访权利与国家权力之间的冲突正是保障信访人权利和依法信访的理念和要求生发的原动力。（二）改革开放初期改革开放初期的 19791982 年是信访制度的恢复与重建时期。“文化大革命”结束后的 1979 年至 1981 年，是建国以来信访工作最高涨的时期。在这个期间，“来信数量之多，是建国以来之最；上访人数之多，是建国以来
10、之最；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之最；解决问题之多，是建国以来之最。”2为了应对严峻的信访形势，规范信访工作，国家颁行了重要的法令法规，使领导负责制度、办案责任制、报告制度，信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等等一系列信访制度得以恢复发展，并逐步建立健全。1980 年 7 月 17 日中办信访局、人大信访局和国办信访局对新时期中央各部门在信访上的分工归口重新作了安排，出台了关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法；同年 8 月 22 日国务院颁布了关于维护信访秩序的几项规定，加强对信访秩序的治理；最高人民法院也于同年 6 月 20 日颁布
11、了最高人民法院信访处接待来访工作细则。1981 年 5 月，中共中央办公厅颁发了关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知。1981 年底，信访的高潮已渐趋正常。基于三年信访工作的得失经验，1982年 2 月 22 日至 27 日，召开了第三次全国信访工作会议，会议通过了当前信访工作形势和今后的任务和党政机关信访工作暂行条例（草案）（以下简称暂行条例）两个文件。暂行条例共分 6 章 21 条暂行条例的内容比较详细，具有一定的可操作性。因此，虽然从严格的意义上讲暂行条例并不是属于行政法规，但基于当时在信访方面几乎无法可依的现实，中办、国办将该规定转发给各地进行试行，使得暂行条例成为具
12、有实际约束力和强制力的“法律”，一些部门和地区还结合自己的情况制定了落实暂行条例的实施细则。暂行条例这部并不能被称为法律的“法律”，“是 1982 年到 1995 年之间整整十余年内支撑信访运作的最重要的制度框架，它是过渡时期的过渡性法律。3暂行条例一方面，具备了信访条例的雏形，具有开创性，为后来制定信访条例提供了宝贵的立法经验；另一方面在确立信访责任机制，保障依法信访方面存在重大缺漏。暂行条例第 3 条和第 20 条，分别对信访机构和信访工作人员依法处理信访提出了要求：第 3 条规定“处理人民群众来信来访，要坚持实事求是的原则，按照党和国家的方针、政策、法律、法令，正确回答群众提出的问题，满
13、足群众的正当要求。”第 20 条第（二）项规定信访工作人员必须做到“模范地执行党和国家的方针、政策、法律、法令，实事求是，坚持原则，秉公办理，不徇私受贿，坚决抵制和反对不正之风。”这两条规定虽然表达了对信访机关及信访工作人员依法信访的初步要求，但对违法处理信访问题，非法侵犯信访人权利的行为没有规定具体的法律责任，更没有明确追究法律责任的机制和程序。没有法律责任作为最后的约束和惩戒手段，依法信访仅仅是一种理念，是一个号召，难以落实为以保护信访人权利为旨归的社会治理模式。除此之外，暂行条例没有关于信访人依法信访的规定，因此对信访人依法信访的要求以及非法信访的法律责任的规定，是由作为最高国家行政机关
14、的国务院颁布的两个行政性法规来实现的，即 1980 年颁布的关于维护信访工作秩序的几项规定和 1982 年颁布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法。从形式上看，这是行政权力对信访人信访权利的直接规制；从内容上看，信访人违法行为的法律责任是具体而严格的，而且在追究法律责任的程序上，可以由公安机关依法予以收容遣送和劳动教养。将信访制度与收容遣送及劳动教养制度挂钩，虽然对维护当时的信访秩序起到了积极作用，但却为国家权力侵犯信访人信访权利留下了隐患，这与以保障公民权利为宗旨的法治建设目标有所背离。综上，改革开放初期国家在对信访制度进行恢复与完善的同时，在疏通信访渠道和保护信访人权利的同时，也加大了对信访活动
15、的规范和指引，强调信访人要采用合法合理的方式维权求助，要维护信访秩序和社会的安定团结。4（三）信访条例颁行以后建国以来，中央一直在寻求建立一套系统而权威的信访法律制度。1963 年完成但未能付诸实施的国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿），以及前述的 1982 年党政机关信访工作暂行条例（草案）都是这种努力的结果，它们为 1995 年和 2005 年信访条例的出台与完善提供了可贵的资料和丰富的经验。20 世纪 90 年代以后，随着社会主义民主法制建设的推进，信访工作的法制化也成为当然的要求。1995 年 10 月 28 日，国务院颁布了信访条例，这是建国后第一部严格意义的信访行政法
16、规。信访条例对建国以来信访工作的经验得失进行了一次全面总结，同时也根据现实需要进行了一些制度创新，规定了办理信访工作的详细程序，引入了信访终结机制，体现了信访制度在法制化、规范化和程序化方面的重要进展。该信访条例虽然还存在许多不足之处，但它的颁发本身所体现的“通过信访制度改革参与和推进中国的法制现代化进程”的精神和做法，对今后的信访法治化发展以及国家的法治建设具有重大意义。1995 年信访条例颁行后，我国的宪政与法治建设领域发生了两件大事：一是，宪法的修改。1999 年和 2004 年全国人大通过了对现行宪法的第三次和第四次宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”与“国家尊重和保护人权”先后入宪。二是，城市流浪乞讨人员收容遣送办法的废止。2003 年 6 月 20
