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1、高等学校自主办学的推进策略马陆亭摘 要：改革开放以来，我国在推动高等学校办学自主权方面做了很多工作，取得了一定成绩。但当前实践中行政配置资源的能力仍然过强、政府对学校管理过细。要推进高等学校面向社会依法自主办学，必须进一步改善和加强政府对教育事业的宏观管理工作，以大学章程和“契约”手段促进高等学校办学自主权的实现。在现阶段还要加强高等学校的内部机制建设。关键词：高等学校 自主办学 策略改革开放以来，我国进行了深刻的高等教育体制改革，目的是为了适应社会全方位变化及教育自身发展的要求、有效地激发和释放体制的活力。对于普通高校而言，体制改革的核心就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。
2、三十年来，我们在推动高等学校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少的成绩。但是，政府对高等学校的管理仍是一个有待探索的领域。实践中行政配置资源的能力还太强，管得还比较细。落实高等学校自主办学，需要在依法治教的基础上进一步完善政府的宏观管理职能、确立高等学校的自主法人地位，通过建章立制规范学校内外各种权责及其关系、完善高校的自我约束机制。换言之，应通过以大学章程制订和“契约”管理手段推动高等学校办学自主权的实现。在现阶段，还需要加强高等学校财务可持续能力建设，着力创建让广大教师醉心于学术工作的机制。一、扩大高等学校办学自主权的历史回顾1978 年 12 月 18 日至 22 日，党的十一届三中
3、全会在北京举行，会议提出了具有重大历史意义的“改革开放”思想。从农村到城市，都开始改革高度集中的计划经济体制，上级开始给下级更多、更大的选择权和自主权。 “自主权”是当时改革大一统的计划经济体制的突破口，从更深层次意义上讲，也是后来发展市场经济的核心问题。在这股以扩大自主权为核心的经济体制改革的春风吹拂下，1979 年 12 月6 日，复旦大学苏步青校长、同济大学李国豪校长、华东师范大学刘佛年校长、上海交通大学邓旭初书记联名在人民日报上发表题为“给高等学校一点自主权”的文章，呼吁政府给高等学校一点自主权，促进高等教育的发展。 人民日报还为此加“编者按”指出：学校应不应该有点自主权、应该有哪些自
4、主权、教育体制如何改革才能更好地适应工作重点的转移，这是值得认真探讨的问题，希望全社会就此提出建设性意见。一石激起千层浪。从教育主管部门到高等学校，都开始热烈讨论这个问题，并逐步开展研究。从此，一个以扩大高等学校办学自主权为突破口的高等教育体制改革的热潮逐步在全国展开。上海交通大学率先进行学校内部管理体制改革，教育部于 1983 年 6 月 9 日发文同意上海交通大学扩大管理权限、增强学校办学活力。1983 年 2 月，浙江省就高等教育管理体制改革、扩大学校办学自主权做出 5 条规定；1984 年 6 月，湖北省做出 6 条规定；同年 7 月，黑龙江省做出关于扩大全日制高校自主权的若干规定 。
5、1985 年 5 月 27 日颁布的中共中央关于教育体制改革的决定对“自主权”问题进行了十分深刻的论述，指出“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力” ， “当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权” 。 决定还对高等学校办学自主权作了具体的规定，同时提出“对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力” 。为了加强和改进高等教育的宏观指导和管理，进一步推进高等学校的自主办学，1986 年 3 月 12 日国务院又颁布高等教育管理职责暂行规定 （
6、以下简称暂行规定 ） ，以法规的形式从八个方面扩大了高等学校自主办学的权限。进入 90 年代后，原国家教委又采取了许多措施，不断扩大高等学校的办学自主权。1992 年 8 月 24 日颁发关于国家教委直属高校深化改革、扩大办学自主权的若干意见 。该意见根据国务院发布的暂行规定中确定的学校管理权限，结合当时委属高校的实际，提出在专业设置、招生计划、机构设置、经费使用、人事管理等 16 个方面扩大高等学校的办学自主权，中央各部委和省、市、自治区也都参照执行。到了 1993 年 3 月，中共中央、国务院印发的中国教育改革和发展纲要 ，对政府和学校的关系作了规范性的概括，指出要逐步建立政府宏观管理、学
7、校自主办学的体制，提出“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。 ”1994 年发布的国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见进一步明确了建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的具体内容。1997 年，国家教委又印发了关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属学校办学自主权的若干意见 ，在原来 16 个方面的基础上，又对国家教委转变职能、扩大学校自主权作出了新的规定。1998 年 8 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第 4 次会议通过的中华人民共和国高等教育法规定“高等学校应当面向社会，依法
8、自主办学” 。以法律形式规范的高等学校的办学自主权主要有：根据国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；可按国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；可按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；依法自主管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产等。世纪之交及进入 21 世纪后，我国高等教育规模开始快速扩张。这种跨越式发展是在国家人均 G
9、DP1000 多美元、对教育投入不足的情况下实现的，因此许多高等学校都面对着保持和改善办学条件的经费压力，也暴露出了一些资金信贷危机、资本运作失范等管理上的漏洞。此外，还有少量高校因逐利而违规办学、招生宣传失信，干扰了高等教育发展的正常秩序。高等学校存在的管理不严及风险隐患使得人们开始重视自我约束机制问题以及哪些权力该有、哪些权力不该有的问题，亟需通过加强建章立制和规范管理工作巩固高等教育的改革和发展成果。因此 2007 年被称作为“管理年” 。二、对实现高等学校自主办学的几点前提性认识1、促进高等学校面向社会依法自主办学，需要转变政府职能、加强宏观管理。高等教育事业的发展，涉及到高等教育的指
10、导方针、高等教育的合理结构和整体布局、教育经费的合理分担、学校办学条件的基本规格标准和必要的评估制度等。这些都需要由政府从教育和社会发展的全局进行研究和制定，并通过立法的、经济的和必要的行政手段进行宏观领导和管理。这不仅是我国高等教育事业健康发展的客观要求，也是使学校切实享有办学自主权的保证。从传统的计划经济体制转到社会主义市场经济体制，是一次革命性的变革。这个变革要求政府必须转变职能，由直接管理为主转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由以审批项目、分钱分物为主转向以搞好规划、协调、监督和服务为主。在这种情况下，转变政府职能，改变政府集中过多、统得过死的体制，给学校办学自主权，充
11、分调动学校办学的积极性，有助于高等学校按教育自身的发展规律办事。在过去相当长的时期内，政府在管理高等教育时将宏观管理和学校微观管理的许多权力集于一身，存在着政校不分的问题。在宏观上对许多应该管的没有管好，而对学校办学的具体事务又管得过多，束缚了学校办学的积极性。建国后我国高等学校领导关系的几次改变，基本停留在简单的“下放”和“上收”上，没有狠抓政府管理职能的转变，因此存在着“一放就乱、一乱就收”的现象。体制的转轨需要行政手段抓大放小、其他手段逐步强化，特别是立法和依法治教工作，是政府对高等教育进行宏观管理的基础。2、高校面向社会自主办学需要建立相应的自我约束机制。管理既是一项日常工作，又是一项
12、制度建设。落实科学发展观需要高等教育宏观有序发展与高等学校微观搞活办学的有机结合，而这一切需要规范的制度作保证。担任过十多年斯坦福大学校长职务的肯尼迪曾经引用美国公众领袖的一句话：“自由与责任、权力与义务是一种约定，缺一不可。 ”如果高等学校脱离社会需要，缺乏自我约束，那么给予它的权力越大，负作用也可能就越大。只有当高等学校既有自我发展的自主权，又有适当的自我约束机制，并能适应和推动社会的发展时，其正向作用才会加强。因此，离开社会的需要和有效的自我约束，高等学校的办学自主权不可能真正落实。我国目前处于社会转型期、改革攻坚期和矛盾凸显期，利益主题多样，利益驱动机制比较明显。制度设计不健全、管理不
13、规范，就容易出现漏洞，产生问题，引发事端。为此，应重视制度、程序的建立和完善，努力做到公平、公正、科学、规范；重视加强对学校办学行为的管理，保障正常的办学秩序；注重推动学校增强管理意识，完善各方面的管理规章制度，健全自我约束机制，依法管理。3、高等学校自主办学是一个相对的概念。我国高等教育的管理体制改革，是要建立“政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”和“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制” 。由此可看出，高等学校的自主办学不完全在同一个层面上，而存在着多层次性。例如，在体制改革实施的初期，就曾经遇到过不同高校对面向社会自主办学的不同认识：“一些高水平大学真诚地希
14、望实现面向社会自主办学，一些工科院校希望维持现行体制，一些文科院校提出无需自主权，而一些无特色学校则害怕自主办学。 ”由于各高等学校的具体情况不同，政府对其的管理政策也应有所不同。世界上无论实行何种高等教育管理模式的国家，在形式上都承认高等学校的办学自主权。但是，在实际上，各国对高等教育的管理体制却存在相当大的差异。如美国、德国为分权制，法国为集权制，英国由中介组织参与管理，日本实行的是等级制等，各高等学校的办学自主权也大不一样。因此，官方文件规定的大学的法定自主权仅仅表现为形式上的自主，在表面上大致相同的法律地位后面掩盖着许多实质性的不同。欧洲教育与政治社会研究所盖尼夫曾指出：“法律条款的一
15、致性等于条件的相同，也许并没有什么根据。可以说，形式自主权所主要具备的不是其功能性意义，而是其象征性意义，但它是教学科研人员学术自由的屏障和稳定剂。 ”第二次世界大战以后，许多工业化国家的高等教育均得到了蓬勃发展，政府难以把过去少数大学享有的特权和自治权给予所有的大学。这便导致了高等教育体系中的政策差异。对大学地位的研究表明：大多数国家最有名望的大学，既保持了其名列前茅的地位，也保持了其特权和自由；当政府认为受到保护的高等教育的“自治部分” （尖子大学）的权力过大时，想的并不是废除这些特权，而只是想缩小它的范围。因此，在每个国家高等教育内部，都存在着各高等学校间办学自主权的层次差异，这种差异与
16、高等学校的水平层次紧密相关。即学校水平的层次性制约着办学自主权的层次性，不同层次的学校面向社会自主办学的能力不同。这样，就出现了两类办学自主权，即实质性自主权与程序性自主权。实质性自主权是处于法人形态的大学或学院决定它自己的目标和计划的权力，即是说“高等学校具有什么权力” ；程序性自主权是处于法人形态的大学或学院实现其目标和计划的方法的权力，即是说“高等学校如何行使权力” 。因此，高等学校“面向社会自主办学”应该是一个相对的概念，高水平研究型大学与地方性教学型院校的自主权含义是不同的。三、推进高等学校面向社会依法自主办学的策略1、进一步改善和加强政府对教育事业的宏观管理工作。让我们重新回到高等教育管理体制改革的逻辑起点分析，改革的目标是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。在政府的管理工作上，由重过程管理转向目标管理，由主要依靠行政手段进行管理转向重点运用立法、拨款、信息和政策指导等手段进行管理，由对学校内部事务干预过多的状况转向主要拟定法规、规划、政策和为基层服务的宏观调控和管理；在学校自身运转上，由过去
