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1、香港宪制发展与行政主导体制下香港宪制发展与行政主导体制下(三)香港政制发展对行政主导体制的影响香港作为单一制国家的一个地方行政区域，其政治体制是由中央通过法律加以规定的。基本法是一部规定香港特别行政区制度的宪制性立法，特区政治体制是其最重要的内容之一，而香港的政制发展应当在基本法所设定的框架下进行。不过，基本法对香港政治体制的规定不都是刚性的。在特首和立法会选举方面，就预留了空间：基本法第 45 条和第 68 条订明，有关的选举办法根据香港的实际情况和循序渐进原则规定，最终达致普选产生的目标。为便于对选举安排作出修改，附件一和附件二确定了一套修改办法，规定如需对两个产生办法进行修改，有关修改必
2、须经立法会全体议员 2/3 多数通过，以及经行政长官同意。此外，有关行政长官的产生办法的修改，必须报全国人大常委会批准，而立法会产生办法的修改必须报全国人大常委会备案。显然，有关的修改必须在立法会、行政长官和全国人大常委会履行各自的责任之下方可生效。可见，基本法对香港实行普选的条件从实体和程序两方面作出了限定：就实体而言，需要满足符合香港实际情况的要件;就程序而言，需要满足循序渐进原则和经中央和特区两个层面同意的程序。除了上述原因，以下两方面的情况也是导致香港普选问题升温的重要原因：其一，随着香港回归后政治团体的发展，普选越来越多地进入香港的政治议题。以政治团体的注册人数和在历次立法会或区议会
3、选举中党团成员所占议席为标准，香港形成了四大党团：民建联、民主党、自由党、公民党。此外，还有其他人数较少、在立法会中议席较少的党团。33这些党团又被区分为建制派(或亲中派)、中间派与反对派(或泛民派)。其中，建制派更趋向于维护既定的行政主导体制，而反对派则趋向于三权分立、权力制衡的体制。各党派基于政治理念的差异和追逐政治领导地位的天然属性，不同程度地要求开放特首和立法会选举程序就特首选举而言，要求实现特首普选;就立法会而言，要求扩大立法会议员中直接选举(普选)产生的议员份额。这就是香港的“双普选”要求。其二，就基本法而言，附件二清楚列明立法会第一届、第二届及第三届的产生办法。但附件二对第四届及
4、其后各届的立法会的产生办法，则未有明文规定。这一方面导致对 2007 年立法会的组成法律依据的讨论，另一方面似乎也为 2007 年以后实行双普选提供了依据。基于上述制度性原因，加之香港回归之初，政府管治经验不足，引发了一些争议，因此在回归之后十余年内，香港舆论就普选问题多次展开了论战，甚至引发了争取普选的大游行，要求实行“双普选”。342007 年 7 月，发表政制发展绿皮书，就普选行政长官的普选模式、立法会的普选模式、普选行政长官及普选立法会的路线图及时间表等，分别提出多个方案咨询市民，其后行政长官将政治改革报告提交全国人大常委会。2007 年 12 月 29 日全国人大常委会以全票通过了全
5、国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区 2012 年行政长官和立法会产生办法及普选问题的决定(以下简称决定)。按照决定，2012 年的行政长官及立法会选举，在不实行普选的前提下，可以作出符合循序渐进原则的适当修改。决定又明确了加 17 年行政长官的选举可以采用由普选产生的办法，而在行政长官由普选产生以后，立法会的选举亦可以采用全部议员由普选产生的办法。至此，全国人大常委会的决定为香港政制的发展迈出重要步伐，且奠定了宪制基础。可以想见，在未来特首实行普选而立法会半数议员实行普选的情况下，党派的作用将进一步扩大。不过，围绕普选的争议并未结束。除了涉及社会经济条件之外，普选对行政主导体制的影响也
6、是重要的考量因素。支持普选的意见认为，普选有助于树立特首的权威，并且获得议会多数的支持，避免立法会与行政机构互相牵制。而反对普选的意见则认为，特首应当避免党派立场，保持政治中立，这样才能树立权威。如果特首普选与政党竞争挂钩，那么立法会中的反对党自然会成为政府的反对党，立法会与行政机构的牵制就不可避免，这样会削弱行政机关的权力。三、对香港行政主导实践的评价与展望十余年来，基本法所确定的政治体制整体运行良好，同时实践中也提出了一系列值得探讨的新问题。对于这些来自立法机构、司法机构以及政治团体的新的权力主张，特区政府的回应方式不同，对行政主导体制产生的影响也不同。一种回应方式是被动回应。例如，“高官
7、问责制”的创设就是一例。在立法会开创了政府主要官员投不信任票的先例之后，政府即以“高官问责制”进行回应。虽然基本法设计的行政一立法关系中，行政机关对立法会负责的内容采取了列举方式，其中不包括不信任投票。但是，随着香港政治性社团在回归后的发展，党团为争取选民的注意和支持，不断制造政治话题，对政府主要官员提出不信任案成为党团表现的重要渠道之一并逐渐成为一种宪法性的惯例，从而构成行政对立法会负责的一种形式。这种回应造成了政府的被动和自我约束。另一种回应是主动回应。例如，成立政制发展专责小组，在策发会中委任不同界别的非官方委员，使成员有广泛的代表性，以体现均衡参与的精神。又如，1999 年终审法院裁决
8、特区立法违反基本法并认定特区司法机构可以审查全国人大立法之后，特区政府向中央政府报告，再由国务院向全国人大常委会提出释宪要求。通过全国人大常委会释宪，澄清了全国人大常委会和特区司法机构之间的关系，从而避免了特区司法机构过度扩权的结果。再如，香港回归之初，政府的主要负责人基本上保留原班人马。这虽然符合平稳过渡的政策，但是由于行政长官未能通过任免形成具有集体效忠意识的政府班底，不但工作协调出现问题，而且也为政府树立了各方面的反对派。针对这种情况，2005 年以来，政府的“管治联盟”政策越来越清晰，大胆启用支持政府的建制派人士入阁，同时通过征询意见等形式吸纳了不同界别的意见，从而有效地提高了政府的支
9、持率。从政府施政的角度来看，无论是哪一种回应，都会出现制度创新。这体现出政治体制与政治实践的密切关系。但是从行政机构的宪制地位而言，行政机构的被动不符合其行动方式的一般规律，有可能会导致失权的结果。与立法机构和司法机构相比，行政机构一般被认为是更具有主动性和行动力的权力部门。英国宪法学者认为行政区具有“剩余权”的属性，35可见其权力范围之大。就行动力而言，行政机构又往往被称为“执行机构”，因其科层体制方便提高工作效率，同时还控制着军队和警察等国家机器，特别是在基本法已经明确向特首和特区政府赋权的情况下，特区的行政机构依然出现被动应付的局面，非常值得关注和反思。有观察者认为，香港行政主导出现弱化
10、的情况，既有体制上的原因，也有政治文化和施政环境方面的因素。36就制度而言，基本法没有赋予行政长官对立法会议员的委任权，所有立法会议员均由选举产生，且其中直选议员占一半。而在香港特别行政区基本法之后的澳门特别行政区基本法则授权特首委任 27 位议员中的 7 位，更有助于实现立法会与特首之间的协调一致。此外，虽然两个基本法都规定特区政府对立法会负责，但是香港特区政府较之澳门特区政府对立法会负责的内容多一项：征税和公共开支必须经立法会批准。澳门特别行政区基本法没有这一条。这意味着澳门特区政府的运作空间更大。在与司法机构的关系方面，港澳对一般法官的任免程序基本相同，但对终审法院法官的免职程序有所区别
11、。香港终审法院法官和高等法院首席法官的任命须由行政长官征得立法会同意;而澳门的做法是终审法院法官的免职由行政长官根据立法会议员组成的审议委员会的建议决定，更加突出行政长官的决定权。在政治文化和施政环境方面，在香港回归前，英国对香港的管治已经比较成熟和严密，形成了一套行之有效的管治方法和管治团队。即使在放弃主权之争之后，英国也曾经企图继续管治香港，提出“主权换治权”的方案。在香港回归的过渡期，港英政府加速“代议制改革”，为政权的平稳交接制造了障碍，也影响到政权交接后首届政府和行政长官的施政。与此相对，澳门的和平交接则为首任行政长官和政府创造了较好的施政环境。尽管如此，基本法对行政长官和的既有授权
12、已经为行政主导体制奠定了根本性的基础。从香港两任不同政府的施政效果来看，政府能否充分运用基本法的授权，切实提高其管制能力，是决定其能否发挥行政主导作用的关键。面对香港的宪制发展，政府有必要对新的权力主张作出回应，特别是从以下几个方面维护行政主导体制，使之能够与香港的宪制共同成长。第一，加强政府自身建设，切实提高政府管治能力。行政机构要在香港的政治构架中发挥主导作用，必须具备相应的组织能力。从香港回归后的政府管治实践来看，特区政府特别应该加强组织管理能力。根据基本法，特首有权领导香港特别行政区政府、任免主要官员和公务人员(第 48 条);特区政府有权管理各项行政事务(第 62 条);公务人员必须
13、尽忠职守，对香港特别行政区政府负责(第 99 条)。可见，特首和政府不但有权行使各自对内对外的行政管理权，而且还有权行使对公务员系统的组织管理权。就规模而言，香港拥有庞大的公务员队伍，包括警察等治安和纪律部队。如果组织合理，这些公务员将成为维护行政主导的核心力量。但是，如果组织构架存在缺陷，也容易出现互相牵制、消耗行政机构本身的有生力量。例如，许多观察家都注意到，在首任行政长官董建华第一任任期内，公务员团队对行政首长施政配合度不高，导致政府施政困难。“高官问责制”的推行，既有回应立法会监督政府的考虑，也是为了理顺特首与三司之间的关系，特别是特首与政务司之间的关系。37事实证明，理顺特首与政府部
14、门和公务员系统之间的关系，有助于行政主导体制的实现。现任特首曾荫权先生提出要发展“香港特色的民主”和“共识政治”，进一步整合行政力量。据此思路，香港特别行政区将出现一个三层宝塔形的行政架构：行政长官在三位司长尤其是政务司长和财政司长的辅佐下，居于管治架构的最高也是核心位置;行政会议强化“执政联盟”，以确保行政机关得到立法会的稳定支持，同时，减少行政会议的出席人数以提高效率;策略发展委员会连同其他咨询组织，构架管治的民意基础。另外，为问责官员设立政务助理，为有意参政的党团提供出路，并且还可通过此途径培养和发现政治人才。第二，认真对待政党诉求，同时有序推进政党制度法律化。基本法设计的政治体制没有涉
15、及政党在特区政治生活中的地位，这给政党随着民主政治的发展而不断发展创造了空间。处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，是确保香港今后维持行政在政治运行中主导作用的重要一环。从政党的本质属性来讲，都有执政、参政要求。立法会议席的开放，满足了政党执掌部分公共权力的要求。但它们仍然是“功能缺失性政党”，不能问鼎公共权力的执行权，使得行政与立法之间在政治上严重失衡。如果政府不考虑与政党分享行政权，行政立法关系不可能得到缓和，所谓“执政联盟”也不可能真正建立，因此有限度地回应政党的执政、参政要求，可能是今后香港政治发展的必然选择。当然，特区政党政治的发展必须在承认中央政治权威的前提下进行。中国是单一制国
16、家，香港特区是一个直辖于中央人民政府的地方行政区域。特区的“高度自治”并没有改变中央政府的最终控制权。行政长官和特区政府的权力来源于代表国家的中央政府，中央政府对特区行政长官和主要官员有实质任命权，切实保证以爱国者为主体的港人来治理香港。香港政治团体对此必须要有充分的了解和认同。在此基础上，才能形成互动良好的政治竞争。有一种观点认为，必须保持行政长官不隶属于任何政党，以避免特首受代表某一阶层或某一界别利益的政党的纪律和政策主张的约束并保持政策的连续性。不过，随着特首选举进入普选时代，要求特首完全政治中立几乎是不可能的。如果通过政党立法，以法律引导政党在特区内良性竞争，那么即使形成政党轮流执政，也不会对中央和特区关系、特区繁荣稳定发生负面影响。第三，寻求政治共识，扩大管治联盟。行政主导体制作为基本法所确立的香港政治体制，需要获得民众的支持和肯定;同时，特区政府的管治同盟应当探讨超越政党政治、寻求带有直接民主意义的社会力量的支持。建立政府与公众直接联系的机制既
