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1、非自愿移民理论与实践探讨非自愿移民理论与实践探讨 作者：佚名 文章来源：湖北省移民局 点击数： 37 更新时间：2006-11-13 非自愿移民理论与实践探讨非自愿移民理论与实践探讨河海大学移民研究中心 施国庆 陈绍军 荀厚平摘要：摘要：论文从政策法律框架、组织机构、前期工作、安置方式、监理几个方面全面回顾了新中国成立五十年来的移民工作，总结五十年来水库移民工作的经验与教训，从完善政策、健全法规、设置组织机构、加强人力资源开发等方面提出具体建议。对今后建立健全移民政策法规，加强移民组织机构，做好移民安置规划，保证移民安置活动按计划进行，合理有效地安置移民，有重要的意义关键词：关键词：中国移民
2、政策 实践1 1、中国移民概况、中国移民概况在过去的近 50 年中，中国大规模的经济建设导致了 4,000 万人以上的非自愿移民。到 1995 年，中国已拥有 86,000 多座水库、54,600 公里铁路、1,157,000 公里公路、127 个民用机场、640 个城市、10,000,000 多个工业企业。水库、铁路、公路、电站及输变电工程、机场、河道、城市供水与污水处理、城市扩大与改造、开发区建设及房地产开发等建设征地拆迁造成了大量的人口迁移。经过新中国近 50 年的不断摸索，学习、总结国内外的经验教训，中国工程移民工程取得巨大成就。主要体现在：政策法规从无到有，并逐步丰富、完善；组织机构
3、和职能进一步明确；移民工作向规范化、科学化方向迈进。受各类项目影响移民人数估计如表 1 所示。亚洲开发银行和世界银行近 15 年来资助中国建设了大量的基础设施项目，也不可避免产生了大量移民。据对 19871996 年世行贷款项目的移民情况统计分析，60 个援助项目的移民人数为 909,000 人，其中交通项目 22 个（占37%）405,000 人（占 45%），能源项目 16 个（占 27%）355,000 人（占 39%），城建项目 13 个（占 22%）96,000 人，农业项目 9 个 53,000 人。亚洲开发银行也援助了 19 个项目，1994 年以后的亚行贷款项目移民人数达到 4
4、0 万人，其中珊溪供水项目移民 36,888 人，达万铁路项目移民 10,082 人（计划），棉花滩水电项目移民 41，000 人，神延铁路项目移民 12，518 人。从 1978 年以后的 20 年间，中国经济建设速度明显加快。以 1978 与 1995年相比，国内生产总值从 1978 年的 3,624 亿元增加到 1995 年的 57,733 亿元，国有单位固定资产从 1978 年的 6,687 亿元增加到 1995 年的 10,821 亿元。市镇人口占总人口比例从 17.9%增加到 28.6%，农村人均住房从 8.1 平方米增加到21 平方米，城市人均住房情况从 3.6 平方米增加到 8
5、.0 平方米,新建铁路 7410公里，新建公路 48420 公里，基本建设年投资从 559 亿元（1980 年）增加到7,365 亿元，更新改造投资从 137 亿元（1980 年）增加到 3,199 亿元（1995 年），房地产开发投资从无到 2,831 亿元（1995）。这些经济活动导致了大量的土地征（占）用、房屋拆迁和人口迁移活动。表表 1 1： 各类项目移民人数估计 单位：百万人类 别195059196069197079198089199099小 计水 库交 通城 市4.62.51.53.20.91.31.42.72.61.01.38.52.02.09.612.209.4023.50合
6、计8.65.46.710.813.645.10注：注： 19501989 年数据来源于世界银行报告中国非自愿移民（1994）；19901998 年为移民研究中心根据有关资料统计分析估计数据。2 2、移民的分类、移民的分类在中国，从不同的角度来观察移民问题，可划分为不同类型。按工程性质分：城建（含工业）移民、交通（含铁路、河道）移民、水库移民；按移民居住地区分：农村移民、集镇移民、城市移民；按工程征地形状分：线性征地移民、带状征地移民、块状征地移民；按征地对居民影响分：征地移民、拆迁移民、征地拆迁移民；按移民生产安置行业分：农业安置移民、工业安置移民、第三产业安置移民。按安置方式分：就地后靠移民
7、、外迁移民、分散安置移民；按就业安置组织方式分：农业安置移民、企业招工安置移民、自谋职业安置移民、养老保险安置移民；按水库建设移民涉及不同地区分为：库区移民、坝区移民。3 3、中国移民政策与法律框架、中国移民政策与法律框架中国的法律体系与立法。法律形式包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章、国际惯例及国际条约等。中国十分重视土地和房地产立法。40 多年来，国家共制定土地和房地产法律、法规 50 多件。立法沿革，大体经历了以下四个阶段：第一阶段（50 年代）主要解决土地所有制、国家建设征用土地、城市房地产制度问题；第二阶段（60 年代至 70 年代）主要是巩固、完善国家土地所
8、有制、农村集体土地所有制以及建设用地、城市房地产法律制度；第三阶段（80 年代）主要是对各种建设用地关系进行法律调整，充实和完善了建设用地法律制度，实现了城市土地国有化，1986 年颁布了土地管理法；第四阶段（90 年代）主要是突出土地使用制度改革，建立和培育土地市场，加强土地资产管理的立法，1994 年颁布了城市房地产管理法，1998 年又重新修订颁布土地管理法。征地拆迁与移民政策演变。中国征地拆迁与移民安置所依据的主要法规始于 1953 年 11 月政务院颁发的国家建设征用土地办法，其后，在实践中不断完善，先后于 1958、1982、1986、1998 四次修改，这几个法规在征地基本原则上
9、，如既保证国家建设用地又节约用地，要妥善安排土地被征用者的生产和生活，征用土地要有一定的申请和审批程序等方面，前后具有明显的连续性。40 多年来，国家对征地审批权限、征地补偿标准等重要政策多次调整，以征地审批权限为例，县级政府征地审批权，1953 年为 1000 亩以下，1958 年为300 亩以下，1986 年为 3 亩以下，1998 年则被取消；以国家建设征地补偿标准为例，1953 年为被征耕地年产值的 35 倍，1958 年为 24 倍，1986 年为520 倍，1999 年为 1030 倍，补偿标准逐渐提高。征地拆迁与移民安置主要政策。中国移民政策的最高目标是工程建设尽量减少占地和搬迁
10、人口，一旦占地和移民不可避免时，就妥善安置好，并且负责到底，兼顾国家、集体和个人三者利益关系，逐步使移民生活达到或者超过原有水平。主要政策有：节约用地、依法用地、经济补偿、拆迁许可、拆迁补偿、拆迁安置、参与协商、政府负责、开发移民等通用政策，后期扶持等行业政策与农业安置为主、优惠政策、社会支援等实践中采用政策。现行的有关征地法律是土地管理法（1998 年）和城市房地产管理法（1994 年）及土地管理法实施细则、基本农田保护条例、耕地占用税条例、大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例等配套法规。土地管理法共 8 章 86 条，其中第五章“建设用地”对依法申请国有土地、用地审批、征地补偿登记、征
11、地补偿标准、征地补偿安置方案及补偿费使用、国有土地有偿出让与划拔、临时用地等作出了明确规定。城市房地产管理法共 7 章 72 条，对房地产开发、用地、权属登记管理等作出了具体规定，是城市规划区国有土地使用的重要法律依据。此外，在一些法律中也规定了有关征地的内容。如公路法、电力法、铁路法中都相应规定建设征地依照有关法律、行政法规办理。草原法、森林法等分别对因建设占用或征用草原、林地进行了相应的规定。在中国，目前还没有有关拆迁方面的专门法律，现行的最高行政法规是国务院 1991 年 3 月发布的城市房屋拆迁管理条例。该条例总结了中国长期的房屋拆迁实践，对于一般情况下房屋拆迁事宜作了比较具体的规定，
12、该条例分为 6 章 44 条，规定了拆迁立法的目的、适用范围、拆迁安置和补偿的原则、拆迁一般规定、拆迁许可、拆迁公告、拆迁实施形式、拆迁前的户口冻结、拆迁协议、拆迁裁决、限期拆迁及强制拆迁、拆迁补偿、拆迁安置对象、安置地点、拆迁周转、拆迁补助、罚则、附则。4 4、中国移民组织机构、中国移民组织机构目前，中国移民安置的组织机构由三个层次组成。第一个层次是中央政府的管理部门，即国务院及所属的部委和其它办事机构。第二个层次是省、市、县级政府的行业主管部门及相关政府机构，包括行业主管部门、土地管理机构、城市房屋拆迁管理机构，监察、审计部门以及各级司法机关。第三个层次是实施服务机构，即建设项目业主（包括
13、为业主服务的调查设计机构、监理监测评估机构和咨询机构）、受业主委托的移民安置实施机构。在中国，不同行业项目移民安置工作的主要区别在于实施机构和行业主管部门的不同。移民安置的主要机构为行业主管部门、业主及实施机构，它们在移民安置活动中起着关键作用，负责移民安置政策制定、计划审查、批准、监控、实施活动。目前，土地管理由国土资源部，省、市（地区）、县国土管理部门及乡镇土地管理所组成的系统负责，其主要职责是：贯彻执行国家有关项目建设用地管理的政策法规，办理项目土地征用与划拨的审批手续，参与项目移民安置计划的审查，发放建设用地批准书，指导、协调、监督组织项目征地与移民安置实施活动，协调和处理项目土地征用
14、和划拨实施过程中的矛盾和问题。建设部主管全国的城市房屋拆迁工作，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或人民政府授权的部门主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作。水利水电工程移民主管部门为水利部、国家经济贸易委员会（主管水电站水库移民）和国务院三峡工程建设委员会移民开发局（主管三峡工程移民）。移民实施机构因行业不同而不同。水利水电行业移民由县级以上人民政府组织实施，省、市、县移民机构代表政府负责本地区移民的实施与管理。城建行业房屋拆迁由城市房屋拆迁机构负责实施。铁路、公路、电力等项目一般由地方政府通过征地服务机构组织实施征地和农村地区拆迁活动，征地服务机构一般设在市、县级国土管理部门。在中国，农村
15、基层组织体系由乡（镇）政府这一最基层的政府机构和村民委员会这一群众性自治组织组成。村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。乡（镇）、村、组（合作社）在移民安置实施过程中起到了很大的作用。村民委员会是移民安置方案、土地调整、宅基地安排、集体财产处置、征地补偿费使用、劳动安置等活动的主要决定者。据 1995 年底统计数据，中国农村总户数为 23282 万户，村民委员会 74 万个，每个村民委员会平均 315户，每户平均人口 4.5 人，每个村民委员会平均拥有 1400 多人。乡（镇）级政府则协助县级移民机构组织移民安置实施工作，对村民委员会的工作给予指导，在移民安置方案的选择、补偿标准的确
16、定、补偿资金的使用与管理移民收入恢复途径方面进行指导、协调、监督，同时，在权限范围内处理征地拆迁过程中的抱怨申诉及民事纠纷。城市基层组织是城市居民委员会。在移民安置过程中，居委会协助区（县）级政府及移民机构进行社会经济调查，协助移民搬迁安置，是移民的主要申诉渠道之一。移民规划设计单位。在中国，水库移民安置规划编制的技术工作主要由水利部和国家电力公司所属设计院或省属设计院及少数有经验的研究机构承担。这些机构有专门从事社会经济调查、移民安置计划编制与移民工程设计的人员，具有较丰富的实践经验，是业主与地方政府移民办公室的主要技术咨询顾问。其它行业的规划设计机构内很少设置专门从事移民规划的部门和配备专门人员。在中国，监测评估机构一般为专门从事工程移民研究的研究咨询机构、少数高等院校与社会科学院中从事社会科学研究部门和规划设计单位从事移民业务的部门。中国的建设项目除世行和亚行贷款项目及三峡工程外，尚未进行移民监测
