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1、歐盟電訊談判與世界貿易組織 藍柏青* 一、導論 在 1997 年 2 月 15 日， 69 個國家同意開放其國內基礎電訊市場 (telecommunications markets) 予外商競爭，並廢除獨占的服務業及禁止外資持股的法規。這些國家涵括了所有先進工業國及多數發展中國家，佔全球電訊業百分之九十以上的收益。而該項協議則為自 1994 年起在世界貿易組織 (World Trade Organization, WTO) 架構下談判的服務業貿易總協定 (GATS) 劃下了休止符。在簽署國完成其國內批准程序後，該自由化的承諾乃於 1998 年 1 月 1 日起生效。歐盟 (EU) 為其中主要的
2、行為者之一，共同締造了在甫誕生的 WTO 支援下，首件成功的特定部門談判。 但截至目前為止，尚未有研究探討該談判結果對歐盟對外政策的影響何在。因此本文將檢視在多邊的互動中，歐盟執委會如何藉由共同貿易政策來維護共同體的利益。本文安排，將先簡述近年來電訊政策在歐盟及 WTO 二層次上的發展；次為歐盟在完成內部電訊市場方案上的沿革及其間 WTO 的談判；最後小結歐盟在現今全球電訊政策上所扮演的角色與未來可能的演變方向。 二、由全球層次探討歐盟電訊政策 歐盟電訊政策的制定係新興之舉。八年代中期，由於執委會 (Commission) 的大力推動，歐體始開展其漸進式的電訊部門自由化措施。昔時，歐洲的電訊市
3、場乃是由國營的郵電營運公司 (postal and telecommunications operators ，以下簡稱 PTTs) 所壟斷；至於因國際通訊之需而衍生技術性或功能性的全球電訊政策協調，則透過國際電訊聯盟 (ITU) 來進行；區域性的合作則架設在歐洲郵電行政會議 ( Conf rence Europ enne des administrations des Postes et des T l communications, CEPT) 的架構之下，歐洲各國的 PTTs 多是其成員。 然而在 1987 年，歐盟決意逐步瓦解 PTTs 的獨佔局面，並導入競爭的機制。此一舉措乃執委會在
4、歐洲共同體條約（以下稱歐體條約）第 90 條第 3 款（ rt.90(3) ）所賦予的自主立法權下發起，並獲得業界部分關鍵行業的奧援。這對執委會而言，稱得上是新奇而大膽的嘗試，因為 1957 年的羅馬條約中雖已明訂此行動的法源，但卻迄未按表操練過。各成員國對執委會的創舉反應不一：有支持者（如早已掀起自由化風潮的英國），亦有矢言反對者（如堅守公營事業體及股權的法、西、義，及輕聲抗議的德國）；但是在歐洲法院確認執委會基於該條款的正當權力後，成員國再難以抵禦電訊自由化的攻勢。 當歐盟內部自由化正發酵的同時，在烏拉圭回合架構下，亦首度就服務業的多邊貿易規則開起談判。起初，在電訊服務業的方面，結果十分有
5、限： 1993 年 12 月， GATT WTO 轉化談判之際，眾多參與國承諾將允許電訊市場中的附加價值服務部分作相當程度開放，亦即整體市場中比重小卻最先進的部分。不過，會談者卻未能就更具價值的基礎電訊部門達成市場開放的協議，而僅同意將就特定產業再作談判；這主要是因為諸多大玩家，特別是歐盟在 1993 年猶未能描繪出其內部自由化的輪廓。若就歐盟的角度觀之，則在各成員國能自由進出彼此市場的配套立法完成前，有效地去談判第三國市場開放將是不可能的任務。 在歐盟方面，歐盟及成員國皆參與特定部門談判；然而由於下述的因素，使得不論歐盟本身或成員國皆無法獨當一面地去談判或就基礎電訊達致協議。因此，執委會作為
6、歐盟的法定談判代表，就未得到充分授權，對於超出會員國同意範圍或強加諸於各國的開放措施無法達成共識，僅能拂袖而去。反面而論， WTO 的談判卻提供執委會一個大好機會來深化其開放內部市場的雄心；而各國廣泛冀望談判順利落幕的期許亦對成員國抗拒自由化產生一定壓力。簡言之，忽略歐盟內部自由化方案的發展，要瞭解全球規模下的歐盟電訊政策演變，則無異緣木求魚。故下節將簡述這些發展態勢及歐盟在 GATS 的談判立場。 三、歐盟的自由化計畫 八年代前，基於經濟學理論及公眾利益的論述，電訊業一直被視為是自然獨佔的產業；然而，在諸多因素交相作用下：技術躍進、國際規範的變革（特別是美國的鬆綁風潮）、共同市場計畫、部分成
7、員國的自求改革、以及工業遊說團體的壓力等，迫使歐盟改變了舊有的看法 1 。 在 1987 年執委會針對電訊服務暨設備的共同市場發展，出版了一具里程碑意義的綠皮書，名為邁向動態的歐洲經濟 2 。這項宣言揭示了立即開放加值服務暨終端設備市場的原則，但網開一面允許各 PTT 短期內在公用電話與網路基礎建設上維持獨佔，以延續它們保障公利的服務責任。同時，歐洲議會根據歐體條約第 100A 條 (Art.100A) 所發布的指令 (Directives) 亦適用在全共同體的電訊部門；顯然此舉係將內部共同市場的基本邏輯，類推適用到這個豁免已久的產業。而執委會則意欲藉由該產業中的某些次業（如設備製造、電訊服務
8、業者或大型消費者團體）與特定的成員國結盟，來拉抬自由化議程的聲勢。當然，這亦代表了冀望藉由電訊業的壯大，帶動經濟成長的企圖心。不過成員國雖大致同意綠皮書中的原則，但實際上卻多所阻礙，並未落實必需的立法工作。執委會面臨頗多國家頑強的抵抗，決定修改它的立法策略。有了內部市場計畫的宏偉氣勢及先前成功結盟來壯膽，執委會斷然採行綠皮書，基於 Art. 90(3) 發布指令要求成員在終端設備及加值服務等領域廢除特權及專營；由於有直接的法源依據，這些指令毋需部長會議 (Council) 或歐洲議會 ( EP) 的認可。然而對 Art. 90(3) 如此創新的運用卻受到數成員國嚴厲的挑戰，而呈送歐洲法院裁決；
9、在兩個關鍵案例 3 中，法院確認了執委會享有自主立法權以解除各國電訊壟斷的局面。 1992 年執委會進一步檢討電訊政策，包括對業界屢次精心安排的諮詢，並作出結論：對於廢除公用電話事業中殘餘的專營與特權，應當訂立一明確的時間表，而且需和基礎設施自由化時程相銜接。而執委會諮詢的對象亦表示：提早確立清楚的時程，將會增強共同體在 GATT 談判中的國際地位。執委會於是建議以 1998 年元旦作為公用電話全面開放的日期；此一向法、德妥協後的時限，為部長會議採納成為決議案 4 。不過，該決議案送給邊陲的成員國一些蠅頭小利，准許西、愛、希、葡在額外的五年過渡期後再來磨槍競賽。 4 。不過，該決議案送給邊陲的
10、成員國一些蠅頭小利，准許西、愛、希、葡在額外的五年過渡期後再來磨槍競賽。所以在 1993 年 GATS 談判告終之際，歐體其實僅就基本通訊自由化立下了預定的時間表；它對於電訊市場中其它關鍵的部分，如基礎設施、行動電話服務等，態度仍游移不定。換言之，儘管 1993 年眾人大致同意基本原則，在電訊服務方面卻未有真正的內部市場存在，致使歐體在 GATS 當中無法許下任何有意義的承諾。故執委會中負責對外關係的第一總署 (DG I) 談判人 Karl FalKenberg 說：在基本電訊方面，歐體仍需打破壟斷式結構，而且我們設定底限為 1998 年。但提到這個日期，諸位將會瞭解我身為貿易主談者，在設定歐
11、體對於基礎電訊貿易的立場一事上，實有苦難言，因為所有歐體內的法令鬆綁、反壟斷等措施，皆有待未來的完成 5 。1996 年初，完成電訊市場自由化的初步立法已就緒。執委會基於 Art. 90(3) 開放公用電話、基礎建設、行動及衛星服務的指令已被採納；而部長會議及歐洲議會必要的調和性配套立法 (harmonizing legislation) 亦陸續出籠或進入生產線上。而自由化時間表亦可謂相當的清晰。甚至某些成員已察覺到先卡位的利益，而提前啟動自由化列車。然而，終究立法卻也將決議案 93/C213/EEC 的原則寫入，亦即准許卻步國家 (derogation countries) 希、愛、西、葡等
12、，可向執委會據理力爭；因其國內市場尚未完成競爭準備，且將扼殺現有的公眾服務，而申請在各式自由化義務中獲得減讓優惠；例如徹底剷除公用電話業的獨占、特權將可延至 2003 年 6 。這些讓步（就內部市場而言，無關緊要，因皆為邊際市場）現已証明在 WTO 基礎電訊談判上成為燙手山芋。但引人注目的是，執委反而運用外部的壓力轉而來解決這個卻步的問題。 四、服務業貿易總協定 在 WTO 誕生前的數回 GATT 談判初期，各國部長賦予談判人員在漸進自由化的前提下創設服務業貿易規範架構的權責。該產物即是 GATS ：在 WTO 成員間針對服務業貿易所建立的多邊機制，為 WTO 職掌中最核心的協定之一，所有成員
13、需簽署並加以批准； GATS 受 WTO 爭端解決機制 (dispute settlement mechanism) 的控管，以便有人違反時由獨立的小組來審議。它迫使每一個 WTO 的成員必須提供其它成員國服務業者最惠國待遇（ MFN treatment ）；欲減免此項 MFN 責任的機會稍縱即逝，且須於談判時立即提出。此外， GATS 尚有提供成員協商特定承諾 (specific commitments) 的功能，即各國就特定服務部門作某程度的市場開放以及保障它國服務業者的國民待遇 (national treatment) 。 至於 GATS 的特定承諾時程表（包括設定市場開放程度與國民待遇
14、的範疇），歐體及成員國決定對於加值電訊服務，如電子信件、語音信箱等，去除幾乎全部的限制；多數 WTO 成員亦起而仿效之，終致全體同意在合理、非歧視的狀況下，令外國服務業者得以接觸、使用公用電訊網路。不過在基本電訊領域，正如先前所述，歐盟與其成員國因內部問題，尚無法於現階段許下承諾，而協議將此部分談判延長二年。 五、歐洲聯盟權限 烏拉圭回合談判期間，諸成員國不斷對歐盟在貿易領域（特別是服務業貿易與智慧財產權）中簽署協議的權限提出質疑，此舉令執委會在 1994 年請求歐洲法院 (ECJ) 就歐盟對外貿易關係的權限範圍，給予諮詢意見 (opinion) 。結果不出所料，也令執委會大失所望，歐洲法院認
15、為在大多數情況下， GATS 乃是各方皆有權參與的事務 7 。 對與會者而言，烏拉圭回合不啻為一個討論特定承諾的架構。會中將服務業區分成四種供給類型：跨國型 (cross-border) 、海外消費型 (consumption abroad) 、商業型 (commercial presence) 與自然人型態 (presence of natural persons) 。如此一來，一國可允許其它 WTO 成員國服務業者在其境內開設分公司，另一方面卻可限制其外籍僱員人數。歐洲法院認為，除了跨國型服務貿易（ GATS 最先涵蓋的供給類型）係歐盟得據馬斯垂克條約第 113 條完全管轄以外；其餘的類型
16、，只有當歐盟的內部法案涉及第三國國民的待遇，或為達成規範跨國活動法條的趨同化 (harmonization of the rules) 時，方屬於歐盟的權限。在電訊方面，情況大為不同（恰如前述，許多事務仍停留在成員國控管階段，包括發照與外國服務業者）。故理論上，參與基礎電訊談判者，歐盟與成員國二者兼有之；而實際上，則如後文所指出，係執委會在整個歐盟談判策略上扮演著火車頭的角色。 六、基礎電訊談判 1994 年 1997 年 數個 WTO 成員集團（包含了所有主力電訊玩家）在 1994 年開啟了基礎電訊服務的特定承諾談判，設定在 1996 年 4 月完成。該項談判納入基礎電訊服務，也就是全部電訊業重要次部門（不論是設備供應商或經銷、無線或有線業者），目標則係達成為數可觀的利基；譬如眾談判者，尤其是美國應準備在 MFN 的基礎上開放其國內市場、撤除獨占與外資限制。就歐盟內與全球性的自由化趨勢觀之，此一談判的前景似
