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1、论积极财政政策中的税收政策取向论积极财政政策中的税收政策取向论积极财政政策中的税收政策取向论积极财政政策中的税收政策取向 2009-02-03 21:23:50一、积极财政政策中的税收政策分析从 1998 年下半年开始，我国政府开始实施积极财政政策，这种政策实质上是一种扩张性的财政政策。实施积极财政政策是由国内外各种因素所共同决定的：亚洲金融危机的冲击，国内消费需求低迷，固定资产投资增长趋缓，经济增长速度下降，通货紧缩趋势显现等.在宏观经济疲软和货币政策乏力的背景下，为摆脱通货紧缩的阴影，促进国民经济持续、稳定、健康的发展，经过一段时间的酝酿，中央果断做出决策，采用积极财政政策，以达到拉动需求
2、，促进经济增长的目的。我国实施积极财政政策 5 年来，税收政策与之进行了一定的配合，主要表现在以下几个方面：(1)鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施：一是停止征收固定资产投资方向调节税；二是对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。(2)鼓励出口的税收政策。1998 年以来，我国多次提高出口退税率，使出口货物的平均退税率提高了 5.5 个百分点。(3)刺激消费的税收政策。如对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税；通过清理各种收费和调整税收政策，降低住宅造价和解决汽车售价过高问题，鼓励对住宅和汽车的消费等。但从 1998 年以来，我国的税收收入超常增长，大大高于 GDP 的增长速度，同
3、扩张性的积极财政政策的调控方向存在着明显的不一致，历年的税收弹性系数都大于 1，最高年份竟达到了 3.227(2001年，中国统计年鉴)。那么，究竟如何认识我国积极财政政策中的税收政策呢?笔者认为，可以从以下几个方面考虑：第一，从实施积极财政政策的经验教训来看，可以实施减税政策，也可以不实施减税政策。减税只是积极财政政策的一个手段，对于实施积极财政政策是否要实行减税，要根据实际经济形势，做出正确判断。从实施减税政策的实践来看，有成功的典范，也有失败的先例。如美国“罗斯福新政” ，没有实行减税政策，但取得了巨大成功，使美国度过了 30 年代的大危机。但减税政策并不是“灵丹妙药” ，如里根政府实行
4、的减税政策，却是以失败告终。从上述情况可以看出，实施积极财政政策是否要实行减税政策，要根据当时的实际经济形势来决定，而不是一般规律。我国之所以没有实行减税政策，是因为我国当时财政收入占 GDP 的比重仍然偏低，市场低迷，消费需求不旺，减税减少了政府的支出，却难以达到刺激民间投资增长的效果。因此减税政策必须审时度势，适应当时的具体条件，并需要相关政策的配合，才能取得预期效果。第二，从理论上讲，增税也有一定的扩张作用。从经济学理论来看，减税有扩张作用，但增税同样可以起到扩张作用，减税是通过刺激民间投资的增长起扩张作用，而增税是通过增加政府支出起扩张作用，而且政府支出乘数效应大于减税本身的效应(政府
5、支出乘数=1(1-b)；税收乘数=-b(1-b)；b 为消费的边际倾向)。我国根据当时的国情，没有实行减税政策，是正确的决策。通过增发国债筹集的资金用于增加政府投资，而税收增长用于满足科学教育和社会保障等公共支出的需要，增加公务员工资等，同样起到了刺激消费的效果。第三，我国的财政形势不允许实施减税政策。在当时我国的财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重都比较低，财政形势不容乐观，中央政府的宏观调控力度较弱。基础设施建设明显滞后于经济发展，对经济发展产生了瓶颈制约。要增强中央政府的宏观调控力度，加快基础设施建设，都需要财政收入作保证。提高“两个比重”是财政工作的重中之重，减
6、税势必恶化这些脆弱的经济形势。第四，我国的税制结构限制了减税政策效应的发挥。从减税的效果来看，减直接税的效果要大于减间接税的效果。因此，当税制结构中直接税的比重较大时，减税效果会比较显著。我国 1994 年的分税制改革，目标是建立“以流转税和所得税为主体的双主体税制” 。但事与愿违，经过几年的实践，我国流转税“一支独秀” ，所得税的比重较小。虽然近年来所得税增长较快，但“双主体税制”始终没有建立起来。在我国，减少流转税会直接减少税收收入，而减少直接税又没有多大的空间，所以，减税的效果不会十分明显。第五，减税政策不能刺激我国民间投资的增长和消费需求的扩大。我国企业所得税的名义税率为 33%，个人
7、所得税的最高边际税率为 45%，与世界水平相当。如果考虑税收的流失程度，我国所得税的实际税率与名义税率之间的差距较大，据调查，目前企业所得税平均税率只有 25%左右，即使降低名义税率与实际税率持平，也不等于减税。因此，从所得税的名义税率和实际税率分析，全面减税都不是最优选择。何况，还应考虑到我国企业中有相当数量属于亏损或微利，对于这些未缴纳所得税的企业而言，减税没有实际意义。这也在一定程度上说明了减税并不能刺激这些企业的投资。投资是拉动需求的重要力量，它的不景气说明经济还未能启动起来。减税能否刺激消费需求呢?不能。原因是收入差距过大，少数高收入的人该买的都买了，没有什么需求；多数低收入的人有需
8、求但没有支付能力。另外，对于低收入者，由于住房、教育、医疗制度的改革及下岗人数的增加，使他们预期支出增加，而预期收入不景气，即使减税，也不能刺激大多数人的消费需求。第六，税收快速增长，有正常因素和非正常因素。目前促使税收收入大幅度增长的各种因素中，最重要和积极的因素是税收征管的强化。不可否认的是，在此之前，我国税收因征管不到位，税收流失数额较大，在经济发达地区，依据税法确定的应收税款与实际征收到的税款之间存在较大差距。所以，从这个意义上讲，由于税收流失的减少，政府财政收入超经济的增长，带有合理性和规范性，对增加政府财力具有重要意义。除正常因素之外，还有一些非正常的因素，不能否认和忽视的是税收存
9、在着虚假收入。所谓虚假税收收入是指一些地区多征或预征税款，主要通过财政部门虚列收支、未退政策性应退税款、职工集资缴款、预征“过头税” 、税务机关借款缴税等方式取得的税收收入。尽管虚假税收收入所占比重不大，但也起到提升税收增长速度的作用。第七，我国的税收增长是一种恢复性增长，但增长势头过快，高于同期 GDP 的增长速度。近几年我国税收收入大幅度增长，不是由于政府对税制改革造成的，因为在此期间税制没有大的变化。在改革开放初期，税收收入(加上企业收入)占 GDP 的比重为 20%左右，然后由于两步“利改税” ，调动地方积极性，其比重急剧下降，几乎每年下降 1 个百分点，到 1996 年达到了最低点，
10、为 10.2%。但财政支出规模并没有下降，那么相伴随的就是预算外收入增加， “乱收费、乱摊派、乱罚款”相当严重。从 1996 年开始，为了提高“两个比重”，提高中央政府的宏观调控能力，进行“费改税” ，税收大幅度增长。由此可以看出，这种增长只能认为是一种恢复性增长。到目前为止，税收收入占 GDP 的比重还没有达到改革开放之初的水平。但我们应清醒地认识到，当前的税收增长速度过快，高于了同期 CDP 的增长速度，不是一个普遍的规律。在市场经济中，税收与 GDP 应趋于同步增长，即只依靠经济增长带来税收的自然性增长。目前，这种增长趋势要有个界限。从上述分析可以看出，我国实施的积极财政政策没有实行减税
11、政策，是充分考虑了我国的经济形势，从实际出发，是正确的选择。二、如何看待当前世界性减税浪潮2000 年以来，世界上许多国家，尤其是经济发达国家为了应对全球性经济增长放缓和一些国家已出现的经济衰退，纷纷采取了减税的财政政策。这将对其本国经济、世界经济乃至我国经济都会产生影响，值得关注。各国这次减税具有一些共同的特点：降低所得税等税率(或税负)，包括公司所得税和个人所得税。很少有调减间接税如增值税等税率的。那么如何认识世界性的减税浪潮呢?笔者认为，应从以下几个方面考虑：第一，减税政策需要坚实的财政做后盾。政府财政的大规模赢余是减税的最重要的物质基础。从这一意义上说，美国在 1999 年到2000
12、年期间就已经具备了实施减税的条件。但当时与经济强劲增长相伴随的是美国股市中“泡沫”的明显累积，短期调控政策的主要目标是抑制“过热” 。克林顿任期内减税显然不合时宜。2000 年后半年，在格林斯潘“软着陆”的货币政策作用下，美国股市的“泡沫”已经明显挤出。进入 2001 年后，抑制经济增速放缓趋势的目标成为短期调控政策的主要指向。布什政府不过是抓住了短期政策与长期战略的作用方向趋于一致的机会，适时地推出了减税计划。强调减税的财政基础非常重要。在过去一段时期内，世界上不乏在缺乏财政赢余基础上减税而导致财政陷入困境的先例。例如日本为应对“泡沫经济”破灭后久治不愈的经济衰退，曾在 1994 年实行了针
13、对个人所得税的 4.5 万亿日元“特别减税”(即限当年一次性)政策。这一政策从 1995 起又改为 3.5 万亿日元的永久减税和每年 2 万亿日元“特别减税” 。到 1996 年，4 年共减所得税 22 万亿日元。这一旨在调控总供求关系的财政政策确实起到了一定作用。1993 年到1996 年，日本经济的增长率分别为 0.2%、0.5%、2.3%和 3.9%，经济增长呈现为加速趋势。但在发达国家中，日本的财政状况一直较差。1996 年，日本财政对国债的依存度从 1990 年的 10.6%大幅提高到了 28.0%，国债发行额从 7.2 万亿日元增加到 21 万亿日元，当年国债余额达 241 万亿日
14、元。1990 年日本的一般性政府债务余额与GDP 之比为 65.1%(当年美国同指标为 55.6%，欧洲各国平均为 59.8%)，1996 年和 1997 年，这一指标上升到 88.8%和 95.4%。由于缺乏坚实的财政基础，到 1997 年这一减税计划已无法再坚持下去。1997 年初，日本政府被迫推出了“重建财政优先”政策。1997 年 3 月，每年 2 万亿日元的“特别减税”政策被废除，消费税由 3%提高到5%。1997 年，日本经济增长率一下跌落为0.6%，且迄今仍未走出衰退的阴影。减税政策最终功亏一篑。第二，减税政策的主要方向。实施减税政策的国家减税主要减的是个人所得税和遗产税等直接税
15、，直接税在这些国家中所占的比重很大。这些税种的最基本作用是利用财政的再分配功能调整社会群体收入分配关系。布什政府减税法案的实质是在社会群体间的利益冲突已经趋缓的背景下，政府适时淡出对利益再分配领域。该法案在调节社会公平方面有两个新的着力点：一是把传统的“杀富济贫”调整为鼓励私人财富资本化；二是把调整公平的再分配职能更多地交给政府以外的非市场力量.很多经济学界人士把布什政府的减税法案归结为一项对富人有利的政策。理由是，这项减税法案的好处中有 59.4%将落入年收入 9.25 万美元以上的占 10%的高收入家庭中，而年收入在 3.93 万美元以下的占 60%的家庭只能分享减税额的 12.6%；而且
16、取消遗产税显然更有利于富人。这种看法其实并未真正触及其本质。在 20 世纪最后 20 年的经济发展过程中，美国的社会利益构成和各阶层之间的经济关系发生了很大变化，中产阶级的崛起和社会成员普遍拥有资产收益已经成为不可否认的事实。美国国会预算局2001 年 6 月公布的一项最新调查显示，近 20 年来绝大多数美国人从经济增长中受益，80%的美国家庭收入增加。美国 1.03 亿个家庭的平均税前收入由 1979 年的 4.85 万美元增加到 1997 年的 6.24 万美元，增幅为 28.7%。与传统工业化阶段资金密集型大企业为主的工厂制度下资本与劳动之间的直接对立状态相比，社会群体之间的利益矛盾已经由不断趋于激化转变为趋缓。社会群体间的利益矛盾趋缓是布什政府减税法案最重要的社会基础。因为这项法案主要涉及的是个人所得税、遗产税等。而这些税种的最基本作用是利用财政的再分配功能调整社会群体收入分配关系。布什政府减税法案的实质是在社会群体间的利益冲突已经趋缓的背景下，政府适时淡出对利益再分配领域。第三，在实施积极财政政策过程中，我国没有跟随“世界潮流”运用减税手段，是符合我国的国情和当前的经济
