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1、论我国公共支出决策理念的转换论我国公共支出决策理念的转换论我国公共支出决策理念的转换论我国公共支出决策理念的转换 2008-12-20 15:15:25内容提要：西方主流经济学中，经济效率源于个人价值判断基础上的个人效用最大化。私人品营销理念和公共支出决策理念遵循着由“生产导向”向“消费导向”的演进逻辑，都是经济效率的要求。市场经济中，公共品由于其非竞争性、非排它性，必须通过社会集中决策并由公共部门提供，公共支出决策效率很大程度上取决于公共选择效率。我国建立公共财政，同样面临公共选择问题，应转换公共支出决策观念以提高经济效率。 关键词：家计财政;国家分配财政;公共财政;公共选择;公共支出决策理
2、念 一、公共品支出决策理念和私人品营销理念演进的整合 1.私人品营销理念的演进路径。私人品营销理念是企业经营活动的导向、观念。从西方商品经济的发展历史来看，产业革命后，随着商品交换日益向深度和广度发展，营销理念的演变大体经历了以下三个阶段、五种观念。 以生产为中心的阶段。生产观念和产品观念强调产品本身，企业的一切经营活动以生产为中心，生产什么，就销售什么;管理者把精力集中在创造最优良的产品上。该观念是在卖方市场形势下产生的，以产品供不应求。不愁销路、消费者可以接受任何实得到和买得起的产品为前提，因而企业的主要任务是努力提高效率、降低成本、扩大生产。两种观念都属于以生产为中心的经营思想，注重企业
3、的内部能力而不是生产的商品和服务是否能最有效地满足消费者愿望与需求。 以销售为中心的阶段。推销观念强调不只单纯生产产品，而且必须去“推销”他们的产品，保证这些产品为人所买。该观念的前提是：生产开始从不足进入过剩，市场竞争对消费者稍为有利，企业若不努力加强销售，消费者就不会购买或不会大量购买他们的产品;至于如何满足顾客全方位需要，未能给予足够的重视。其根本问题是与生产观念一样缺乏对消费者需求的了解。 以消费者为中心的阶段。市场营销观念强调以消费者需要和欲望为导向。在西方社会买方市场全面形成的条件下，企业逐渐意识到不能再依靠以销售为中心，而必须转到以消费者为中心的轨道上来，使整个市场营销活动“站在
4、消费者的立场上发现需要并设法满足消费者需要” ，而不仅仅是“制造产品并设法推销出去” 。进一步地，社会市场营销观念强调正确处理消费者需要、企业利润和社会整体利益之间的矛盾，企业制定营销指导思想时不仅要满足消费者的需要和欲望并由此获得企业的利润，而且要符合消费者自身和整个社会的长远利益，营销“环境友好”的产品。营销观念基础是：销售不是取决于主动的销售力量，而是取决于消费者购买产品的决定;企业存在的社会和经济理由是在满足消费者需要的同时实现企业的目标，并促进个体和社会的长期最佳利益。 可以发现，私人品营销理念遵循着由“生产导向”向“消费导向”的演进路径。之所以如此，其前提条件在于私人偏好具有分散性
5、和利益边界的清晰性。消费者通过市场出价向生产者显示偏好，市场的排斥原则和竞争原则所形成的利益内在化使得消费者市场购买行为是取得自身利益的必要条件，市场具有诱使人们表达个人偏好的功能。其次，生产投资者必须据此生产出售市场所需的产品，以最低成本生产来获取最大利润，市场机制通过个别生产者之间和个别消费者之间的自愿契约来安排社会的生产和交换，成为私人分散决策的有效制度。否则，商品就不能实现惊险的跳跃，摔坏的就是商品背后的生产者;最后，产品供大于求、产品间的可替代性、生产者的数量较多、消费者可自由选择等竞争性市场条件的形成，更加剧了消费者对经济的统治，迫使私人品的营销理念由“生产者导向”转向“消费者导向
6、” 。其逻辑进程为：消费者用货币购买商品是向商品投货币选票;货币选票的投向和数量，取决于消费者对不同商品的偏好程度，体现了消费者的经济利益和意愿;生产者为了获得最大的利益，依据货币选票的情况决定生产什么、生产多少、如何生产，使社会的经济资源得到合理的利用，消费者得到最大的满足。这说明，生产者是根据消费者的意志来组织生产、提供产品的，目标是“顾客满意” 、 “顾客忠诚” 。 2.公共品支出决策理念财政预算类型的演进路径。公共支出决策理念是政府财政提供公共品活动的导向、观念。公共品由于其非竞争性、非排他性而采用非市场手段财政预算供给，相应地，财政预算类型的演进也就体现了公共支出决策理念的转换。历史
7、地看，人类社会迄今存在过“自然经济”中的“家计”财政。市场经济中的“公共”财政、计划经济中的“国家分配”财政。西方发达市场经济国家经历了由“家计”财政向“公共”财政的演进，而我国正处于由“国家分配”财政向“公共”财政转变之中。 资本主义社会之前， “家计”财政是“朕即国家”的专制王权在财政模式上的体现，专制群凭借个人财产获得的土地经营收入和特权收入，是不受议会制约的财政收入，财政成为着重服务于君主而不是为消费者提供公共服务的财政。现代国家的预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的过程中作为一种经济斗争手段而产生的。最初表现在课税权上，以后扩大到争夺财政资金支配权上，最后规定征税收入和使用预算
8、都必须经过议会批准，进而演进为公共财政。 与我国传统计划经济相适应的“国家分配论”认为，国家预算是国家实行其职能的基本分配手段和有计划地分配国家财力的重要工具，是国家的基本财政收支计划。相应地，建立了一个高度集中的财政分配体系，形成了大一统财政模式的“统、包、大”的特点。实践表明它是缺乏效率的。为适应建立社会主义市场经济体制、重建国家预算模式的需要，我国提出构建公共财政。 很明显，公共支出决策理念财政预算类型的演过路径也是“消费者”指向的。公共品消费上的非排他性导致搭便车行为和偏好显示困难，非竞争性导致边际成本定价原则失效，市场机制在公共品供求领域失败;公共品在消费上的不可分割性从而必须整体供
9、给，要求加总私人对公共品的个人需求，并通过非市场手段财政预算供给。但公共支出用于满足所有人的消费，同样应尊重消费者的意愿，否则将被否定。具体地， “家计”财政在很大程度上是统治阶层的私人财务，其提供的产品是统治阶层自产自用的，很少考虑广大社会公众的利益，随着经济和社会的发展也就必然被否定：“国家分配”财政是适应计划经济体制而建立的，政府的意志天然代表了人民群众的利益，一切按政府的指示办，是一种“生产导向型”财政。实际上，用这样的思想来定义人民群众的利益是含糊不清的，人民群众的利益可以被曲解，无法对它进行检验和鉴别，易造成与广大人民群众的利益背道而驰，也确实导致了极大的浪费和效率损失。随着我国经
10、济向社会主义市场经济转轨，要求明确划分政府和市场的界限，建立公共财政。但仅仅从这个层次来理解公共财政是不够的，作为一种财政思想，公共财政意味着人民群众的利益不是由一个人、几个人或某个领导说了算，而是要由广大的老百姓说了算，财一政支出要符合广大人民群众的根本利益，本质上是民主财政、公共选择的财政、公民来表达意愿和进行裁决的财政。因而，公共财政必然是“消费者导向型”财政，目标是公众满意、公众忠诚。 3.两类产品决策理念转换取向的整合。西方微观经济学表明，社会福利是建立在效率和公平的基础上。公平是一种价值判断：即社会公众认为贫富差距在何种范围之内是可以接受的;效率取决于消费者个人效用的满足程度，而消
11、费者个人效用的满足取决于消费者自己的判断。单个消费者 a 的效用最大化条件是对消费者 a 来说，任意两种商品 x 和 y 的边际替代率等于这两种商品的价格比，即： px rcsaxy py 。 单个生产者利润最大化条件为 mcmrf（p） ，在此基础上，生产者安排生产要素，组织生产。经济整体的效率判断标准是基于个人效用的帕累托原则，交换的帕累托效率条件： pax pbx rcsaxyrcsbxy pay pby 。 生产和交换的帕累托效率条件： px x rcsxyrptxy py y 上述效率条件对私人品和公共品都是适用的，都包含着消费者对产品的效用评价价格。 进一步地分析上述效率条件的演绎
12、过程可知，其逻辑起点是消费者的效用评价价格，终点生产者的生产，私人品和公共品莫不如此。不同的是，私人品的效用直接取决于个人的判断，直接通过私人分散决策得到满足，经济效率要求迫使私人品营销理念转向消费者导向。公共品的消费主体是广大社会公众，公众效用的加总是通过公共选择程序间接显示的，通过非市场手段财政预算解决，公共品提供与生产主体是公共财政，这样，公共财政的效率取决于公共选择的效率，公共支出决策的“消费导向”也就是经济效率的要求。综上，私人品和公共品都是为了满足广大消费者的需要，都要实施资源效率配置，因而公共支出决策理念和私人品营销理念的演进方向是统一的：统一于消费者导向，统一于经济效率要求。不
13、同的只是演进的具体途径。 二、我国公共支出的社会抉择一种公共选择理论的阐释 财政预算决策是对分散在基层集团、个人中不同的公共偏好进行加总，表现为对预算收支、预算项目进行选择，以实现公众的委托目标。阿罗不可能定理认为，在满足严格假设条件下，由个人偏好次序加总成社会偏好次序是不可能的。因此，不可能指望社会抉择达到私人抉择的效率水平，问题是如何构建一套制度框架，在其约束下，由政府代表公众所作的选择尽可能反映人民的呼声，求得次代的效果。 我国传统财政被视为一种纯粹的经济关系，预算编制基本程序一般采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的程序。编制又可分为两个阶段，一是根据国民经济计划中的具体指标和各
14、项事业发展计划进行逐项测算收支指标，然后再由财政部门对预算收支总量进行对比分析和平衡。二是编制预算草案，即各级政府、各部门、各单位编制的收支计划。预算草案经过权力机关批准后，就成为具有法律效力的正式预算。实践表明，目前我国财政预算是存在效率损失的，其原因在于：一是认识上将预算决策与“国家”意志划等号，假设国家全知全能，往往停留在“满足长远利益和整体利益的需要”这样较为抽象、无法实际操作的层次上。没有把国家的意志降到“市民社会”之中作经济分析，不从民众需求集合的角度研究国家需求，忽视国家与“人”的关系，对预算支出缺乏落实到“人”的分析，预算决策的经济研究和效率分析也就失去动因。二是在预算的应用层
15、次研究上往往将政府预算政治化或表象化。政治化强调政府预算的性质，停留在政府预算反映政府活动的范围和方向的认识上;表象化则强调政府预算是年度预算收支计划这一外表形式，没突出国家预算的法制性，也致使预算运作中缺乏效率观念。事实上，政府内部各组成部分之间、政府的政治程序运转的有关规定和制衡机制等，都在政府财政决策的形成及实际运行过程中起作用。 公共财政的非市场方式，不仅表现在它与市场的矛盾之处，而且决定了它是按非市场规则运行。即公共财政并不是一种纯粹的经济活动，而是由作为社会管理者的政府进行的，因而政法程序和运行规则公共选择对其产生着强烈的影响。公共选择是非市场的集体选择，指通过政治投票程序对公共产
16、品进行选择。是在把经济学分析工具和方法应用于集体的或非市场的决策过程中，公共选择理论分析了公共品支出决策的政治程序中存在的问题和如何将民众的需要反映到官僚所提供的各种提案中去。试图回答以下两个问题：（1）怎样才能保证政府作出的决策恰好符合集体偏好结构？（2）即使这些决策是好的，是符合公共利益的，怎样才能保证政府行动的结果符合立法者的初衷？从这个意义上说，公共选择理论就是探讨在公共品领域“消费者主权”如何得以实现的问题，也即如何有效地实现公共品支出决策的“消费者导向” 。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政的逐步建立，公共支出决策如何反映人民群众的意愿，同样面临公共财政的公共选择问题，同样面临公共品支出决策理念转换问题。主要表现在以下三个方面： 1.社会成员作为国家的主人，如何通过人民代表大会制度真正地拥有对财政预算活动的根本决定能力。公共选择理论认为，投票可以相对有效地表达选民们对公共产品需求的真实意愿或偏好，个人的经济决策通过投票机制作用
