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1、国资授权经营信托法制的具体建构国资授权经营信托法制的具体建构来源：信托产品 http:/【摘要】 针对国有资产授权经营制度出现的问题，授权经营制度信 托化被认为是理想的出路，但是人们就国有资产授权信托法制 缺乏具体构建。根据国有资产管理体制的要求和信托法的原理， 国有资产授权经营信托法制应当构建合理的实体制度，同时必 须以相应的程序机制作保障，只有这样才能保证国有资产授权 经营制度设立初衷的实现。 【关键词】国有资产授权，信托化法制，实体规定，程序 规定 针对国有资产授权经营制度出现的问题，我国学界较多主 张授权经营信托化出路，但是就具体的制度设计缺乏论证。本 文认为根据国有资产管理体制的现实
2、要求和信托法的原理，成 功国有资产授权经营信托法制应该以下为基础，一是构建合理 的国有资产授权经营信托法制实体制度，；二是国有资产授权 经营信托法制必须以相应的程序机制作保障。 的实质是政府代表人我们可知国资授权经营信托制度的委 托人本质上是政府，应该将政府对于国资授权经营信托受托人 的干预局限在明确的范围之内，除非作为委托人的政府与受托 人有明确规定，否则作为委托人的政府不得随意干预受托人所 从事的经营行为，同时政府实施其享有的相应权利也必须符合 程序要求，对于政府违背信托契约规定的行为给与受害方相应的权利救济途径。 针对信托委托人和信托受托人权利规定的 重合所诱发的冲突应该采取的措施是明确
3、界定各主体的权利义 务范围，比如应该明确界定国有资产授权经营信托法制委托人 和受益人各自的权利边界，使其各自承担责任的范围明确化， 不至于出现在需要承担责任的情形下相互以彼此均有权利义务 为借口推诿责任，鉴于国有资产的委托人和受托人都是政府及 其代表人这一现实，如果对于两者之间的权利范围不明确，在 国有资产经营过程中，由于权利规定的重合信托委托人和信托 受益人极易对信托受托人的国资管理行为形成双重干预，或者 出现问题时双方又会以对方应该承担责任推卸责任。所以，我 认为在国有资产信托制度的具体构建中，针对国有资产信托委 托人制度的设计，首先应该树立国有资产委托人权利限制原则， 其次，应该坚持国有
4、资产委托人权利的范围应该和国有资产受 益人权利范围合理匹配原则，即应该防范两者权利重合导致责 任机制缺失。总之，国有资产委托人制度设计只有在信托法理 的指导下，并以科学平衡其与国有资产信托受托人和受益人的 相互权利作为出发点，国有资产授权经营信托法制的预期目标 才有可能得到实现。 2 国有资产信托受托人制度 从信托制度是信托委托人通过赋予信托受托人管理和处分 信托财产并将其收益转移给信托受益人一方的制度功能特性来 看，信托受托人和信托受益人各自、及其相互之间的权利义务 内容是信托制度的中心，各国信托法都试图对信托委托人和信 托受益人之间的权利义务予以平衡。 在信托法律关系中，信 托受托人基于信
5、托财产名义所有权主体的地位，对于信托财产 的管理和处分享有所有权主体可行使的一般权能，信托受益人 基于信托财产实质所有权主体的地位，对于信托财产的收益具 有排他的专有权，这是信托财产名义所有权和实质所有权双重 所有权和信托财产所有权与收益权分立原则的体现。 在信托法律关系中，信托受托人为了信托受益人的利益对 信托财产具有广泛的权利，为了防止信托受托人滥用权利保护 信托受益人，信托法一般针对信托受托人规定其可以行使的权 利范围和应当承担的义务责任，进而实现信托委托人和信托受 益人相互之间权利义务的平衡。比如，无论是英美法系国家还 是大陆法系国家都对于信托受托人管理和处分信托财产设有一 定权利范围
6、，英美法系国家的信托法对于信托受托人权利范围 的界定，一般遵守以下原则：明示权力应该在遵守法律和社会 秩序的前提下依照信托条款的规定合理行使，默示权利按照信 托目的的要求合法合理地进行行使，法定权利是信托委托人基 于法律的直接规定为了信托目的可以行使的权利，法院及主管 机构赋予的权力是信托受托人在法院和主管机构的指导下可以 行使的权利，自由裁量权是信托受托人按照信托条款要求可对 信托财产产生的利益的分配自由决定。 信托受托人作为信托 财产的名义所有权主体可能与信托财产实质所有权主体的信托 受益人的利益相互产生冲突，同时由于在信托法律关系中信托 受益人一般处于弱势地位，所以两大法系的信托法都对信
7、托受 托人规定了诸多义务以保证信托受益人的利益得到切实的维护， 比如信托法要求信托委托人应该向信托受益人支付合理的信托 收益以及与信托制度的有效执行相关联的收益。 根据各国信托法对于信托受托人设定的义务来看，下述几 个方面对于保障信托人受益人的利益和防范信托受托人和信托 受益人之间的利益冲突具有重要意义：一是信托受托人应该对 于信托财产实行分别管理原则，即信托财产与信托受托人及其 他主体的财产保持相对的独立 ；二是信托受托人对于信托财 产的管理应该诚实守信，以善良管理人的要求履行信托管理职 责，其应该以其应有的职业情操履行信托管理义务 ；三是信 托受托人应该忠实地为受益人利益处理信托事务，不得
8、将自身 置于与受益人利益相冲突的地位，受托人不得利用其地位从信 托中受益、禁止信托受托人与信托财产相交易和禁止信托受托人于信托受益人进行交易 ；四是当信托受托人为复数主体时， 信托受托人之间应该进行合理的权利制衡， 其以信托受托人 承担信托连带责任作为保障 ；五是当信托制度所涉及的受益 主体为复数时，信托受托人应该公平对待多数信托受益人，即 信托受托人应该合理处置信托本金和信托收益之间的分配以及 信托收益在各信托受益人之间进行合理分配； 六是信托受托 人对于信托财产的投资必须遵守一定的投资规则，这是克服受 托人权利滥用并保障信托委托人和信托受益人权利的一项重要 规则，进而预防信托财产投资可能面
9、临的高风险，如英国信托 法规定信托受托人利用信托投资必须在法律明文予以限制的范 围之内 ，虽然这一原则在随后的信托投资限制上有所松动 ， 但其通过对于信托受托人权利行使的限制从而达到保护信托受 益人方面仍然具有重要的意义。 根据信托法制原理和国 有资产经营授权经营制度的实际需要，在国有资产授权经营信 托法制的具体构建尤其是国有资产受托人应然地位的设计上应 该坚持以下原则：第一，安全和效率合理匹配原则，即国有资 产授权经营必须坚持保值前提下的增值，国有资产受托人权利 和义务的规定应该始终围绕这一原则展开，而且安全原则应该 优于效率原则，这是由国有资产由于“所有者缺位”极易导致 国有资产流失的历史
10、教训和现实情况所决定的。第二，受托人 中心原则，鉴于国有资产信托中委托人是政府及其代表人这一 事实，其无法扮演国有资产信托制度中国有资产的合格监管者， 所以这种权利缺位导致监管不足的流弊应该得到其它制度的补 强，合理设计的信托受托人制度无疑可以弥补监管权缺位造成 的缺憾，国有资产授权经营信托制度的关键是以受托人为中心 设计委托人和受益人等制度。第三，受托人权利享有和义务承 担相区别原则，即国有资产授权经营信托制度中关于信托受托 人的规定应该根据不同的受托人模式而应该有所区别，我国国 有资产授权经营信托模式中可选的受托人机制有国有独资企业 和公司与非国有企业和公司联合作为国资信托受托人的受托人
11、机制，以及非国有独资企业和公司作为国资信托受托人的受托人机制，这就要求国有资产的委托人必须根据不同的受托人机 制区别定位不同机制下受托人地位。当国有独资企业和公司和 非国有企业和公司作为国有资产的共同受托人时应该注重非国 有企业和公司的权利保障，防范国有独资企业和公司侵蚀非国 有企业和公司的正当权利，并应该强化国有独资企业和公司的 义务和责任承担。第四，尊重国资信托合同原则，即应该尊重 国有资产授权经营合同关于受托人权利义务的规定。之所以强 调尊重国资信托合同，一是保护国资信托受托人的权利使其具 有动力参与国有资产的信托化管理，二是促使国有资产信托合 同当事人认真对待国资信托合同的签订，三是通
12、过国有资产信 托合同可以对于当事人各方的行为起到监督作用。 根据上述原则，国有资产授权经营信托制度应该合理规定 受托人的权利义务。首先应该合理设计国有资产授权经营受托 人权利制度，根据国有资产的属性在国有独资企业和公司与非 国有独资企业和公司作为共同国有资产受托人的情况下突出非 国有独资企业和公司的权利保护，这样一是能够调动非国有独 资企业和公司参与国有资产管理体制的热情，二是强调非国有 独资企业和公司等经济实体的权利可以对于国有独资企业和公 司的行政化倾向给与有效制衡，进而克服国有独资企业和公司 本身所带有的政企不分的事实。对于以非国有独资企业和公司 作为国有资产受托人的国资管理体制而言，国
13、有资产信托受托 人权利范围应该根据国有资产受托人的数量不同而有所区别。 对于以单一的非国有独资企业和公司为国有资产受托人的国资 信托而言，由于受托人主体单一权利可能由于缺乏制约而被滥 用，所以对于单一国资信托受托人的权利赋予必须限定在合理 的范围之内，即按照各国信托受托人的不同信用状况赋予其不 同的权利结构。而对于以两个以上独立的非国有独资企业和公 司作为国有资产信托受托人的国资信托而言，由于各信托受托 人之间由于利益关系必将相互制衡，各国资信托受托人行使权 利由于受到其它国资信托受托人的牵制权利不易被滥用，所以对于存在两个以上非国有独资企业和公司的受托人的国资信托 而言，国资委托人可以赋予其
14、较广的国资管理权利，以实现国 有资产价值的最大化。 其次应该设计合理的国有资产授权经营受托人义务制度， 国有资产授权经营制度应该根据国有资产的不同属性构建与其 相适用的国有资产受托人义务制度，这样一方面可以使得国有 资产信托受托人的权利行使最优化，令一方面也是保证国有资 产受益人权益的有力措施，最终实现国有资产的增值保值。同 样为了使国有资产信托制度取得最大的绩效，国有资产信托也 应该根据国有资产不同属性而构建与其相应的国有资产信托受 托人义务制度。对于国有独资企业或公司参与的国有资产信托 而言，由于义务承担对国有独资企业或公司不具有威慑力，所 以应该强化与国有独资企业和公司共同作为国资信托受
15、托人的 非国有独资企业或公司的义务及其相应的责任，这也与上述关 于非国有独资企业或公司权利扩大和保障的制度设计相适用。 而对于仅仅由非国有独资企业或公司作为国资信托受托人的国 资信托而言，当国有信托由单一的非国有独资企业或公司作为 受托人时，相应的国有资产信托合同应该突出受托人义务和责 任内容，当国有资产信托受托人是复数非国有独资企业或公司 时，国有资产信托合同除了应该约定作为国有资产受托人应该 承担的一般义务之外，而且应该明确各国资受托人各自应该承 担的义务和责任，如果国资信托合同缺少上述约定各国资信托 受托人应该承担连带责任。但是，国有资产信托受托人义务制 度的设计必须与其权利制度设计相互
16、平衡，否则其要么挫败非 国有独资企业或公司参与国有资产信托的热情，要么使得国有 资产受托人的权利容易滥用从而使得国有资产流失。 3国有资产受益人制度 信托受益人是信托制度中不可缺少的主体，一方面其是信 托财产权益的最终享有主体与信托财产具有切实利害关系，另一方面信托制度需要受益人作为受托人权利实施的监督主体， 所以各国信托法制均要求信托受益人确定，否则信托将被视为 无效。各国或地区信托法都赋予信托受益人信托受益权，即信 托受益人对于信托财产收益的享有和处分权，信托受益人对于 信托受托人的行为具有一定的撤销权，上述权利是以信托受托 人的监控权为保障的 。信托受益权可以分为狭义信托受益权 和广义信托受益权，前者主要是指受益人获取信托财产收益或 者信托本金的权利，后者主要是指与实现上述权利相关的一切 合法权利。 同时，信托受益人不承担相关的信托义务，信托 的成立不要求信托受益人必须对信托委托人支付一定的对价， 在信托制度中信托受益人只是权利的享有者。信托受益人在信 托制度中的处于衡平所有人的地位，其在信托财产上的表现就 是其具有衡平所有权，其不同
