快速城镇化过程中面临的问题及其消解

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1、邱爱军邱爱军: :快速城镇化过程中面临的问题及其消解快速城镇化过程中面临的问题及其消解2012年12月19日 10:39来源：城市中国网打印本稿字号 大 中 小中国快速城镇化过程中城镇面临的问题及其消解中国快速城镇化过程中城镇面临的问题及其消解1 1 中国正在经历快速城镇化过程中国正在经历快速城镇化过程城镇是与农村相对应的概念。城镇是聚落的一种特殊形态，是有别于农村居民点的聚 落类型，包括城市和镇。中国的城镇是一个历史范畴，是指在一定地域范围内，具备一 定水平公共服务设施，具有一定人口规模，并以非农业生产为主(并不一定是以非农业人 口为主)的行政区域。截至2009年年底，中国共有城市654个，

2、建制镇19322个(表1)。表1 中国城市规模变化情况城镇化是一种复杂的社会经济现象。世界历史显示，在工业革命之后，农村人口不 断涌向新的工业中心，城镇获得了前所未有的发展。乡村人口比例逐渐降低，城镇人口比 例稳步上升，居民点的物质面貌和人们的生活方式日益向城镇型转化的过程，称为城镇化。 城镇化是人口和经济活动在空间上的集聚2，是乡村人口转变为城镇人口的过程，是一 个国家从农业社会向现代化社会转变的必由之路。遵循经济社会发展的一般规律，中国正在经历快速城镇化的过程。相较于其他国家的 城镇化，中国的城镇化内涵更为丰富。中国的城镇化不仅是人口向城镇聚集的过程，而且 是经济结构调整和经济增长方式转变

3、的过程，也是解决“三农”问题、建设小城镇、建设 社会主义新农村的过程，还是解决城乡二元体制、缩小城乡差别的过程；既包含人们看得见的物质实体的变化，也包含文化、生活方式、价值观念等较为抽象的精神上的变化3 557。从新中国成立到改革开放时期，与中国经济社会发展水平相对应，中国城镇化基本上 经历了自然增长(19491957年，城镇化率年均增长0.59%)、起伏波动(19581965年， 城镇化率年均增长经历了1.45%和负0.35%两个阶段)和发展停滞(19661976年，城镇化 率年均增长负0.05%)三个阶段(图1)。总体来看，中国改革开放前选择了“非城市化的工业 化道路” 。一方面在经济上完

4、成了中国从农业社会向工业社会的过渡，基本奠定了以重工业 为主的全国工业体系的基础，但另一方面又铸成了中国城镇化水平长期严重滞后于工业化 的局面4。图1 中国城镇化进程曲线(1949 2004年)35571978年中国开始实行改革开放政策，此后，随着经济体制改革的不断推进，与城镇化 发展相关的政策也进行了较大的调整。国家统计局数据显示，这一时期中国城镇化大体上 可分为四个阶段：恢复性增长阶段(19771984年，年均增长0.620%)、稳定增长阶段 (19851995年，年均增长0.548%)、高速增长阶段(19962005年，年均增长1.395%) 和快速增长阶段(20052009年，年均增长

5、0.900%)(图2)。图2 改革开放以来中国城镇化变化趋势图资料来源：中国统计年鉴2010“十一五”规划明确提出要“促进城镇化健康发展” ，具体提出要用经济手段“控制” 特大城市人口过快增长，强调城镇发展要“循序渐进” 。期间，外出农民工虽然保持了持续 增长的趋势，但增速放缓，总量趋于稳定。然而，随着城镇化水平的不断提高，大部分农 村人口仍将选择进城生活。研究表明，中国城镇化率在未来十几年还将以每年0.8%1%左右 的速度增长5。同时，世界各国城镇化经验显示，城镇化率达到30%后开始加速，达到70%后趋于平稳， 城镇化率在30%70%区间为加速发展期。即使以2010年第六次人口普查的城镇化率

6、49.68%为 标准，中国仍处于城镇化加速发展期的中期。因此，中国未来城镇化仍处于快速增长阶段， 只是增长的速度将逐渐放缓。伴随快速城镇化进程，中国的社会经济生活出现了诸多问题。城镇化的健康发展要求 对这些问题进行研究，并加以解决。2 2 中国快速城镇化使城镇发展面临的挑战中国快速城镇化使城镇发展面临的挑战改革开放30年来，中国从计划经济转向社会主义市场经济，乡村人口向城镇大规模转 移，城镇化呈现快速发展的趋势，城乡建设发展机制发生了深刻变化，快速城镇化也使城 镇发展面临种种问题。2.12.1 快速城镇化隐含不完全城镇化问题快速城镇化隐含不完全城镇化问题2.1.1 城镇化率的提高很大程度上来源

7、于农民工进城从第五次人口普查开始，国家统计局就将进城就业、居住半年以上的劳动人口(主体是 农民工)计入城镇“常住人口”。按照这一口径计算，中国2007年城镇化率为44.9%，5.9 亿城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占城镇人口的27%。2007年，城镇化率超过50%的 省份中，除内蒙古外，三个位于东北老工业基地，其余均为沿海省市(图3、图4)，其城镇化率的提高，主要源于农民工进城人数的不断增加(分子变大)。对于浙江、北京、上海、 天津和广东，2007年农民工对城镇化的贡献率分别为 30.7%、27.9%、24.7%、24.4%、18.6%。内地各省城镇化率的提高主要源于农民工离乡人数 的

8、不断增加(分母变小)6。图3 1995年和2004年中国城市市区、市域对比图3525-526图4 2007年全国31个省级行政区城镇化率对比图数据来源：中国统计年鉴2008 。2.1.2 农民进城多为流动就业而非举家迁移定居长期以来，农民外出打工主要表现为“候鸟式”流动就业，即农村劳动力外出务工以 年为单位在城乡和地区之间流动。根据国家统计局资料，2008年全国举家外出务工农民工 达到2859万人，占外出务工劳动力的20.36%，其中80%的农民工都是进城流动就业7。2.1.3 城镇化从不完全到完全使城镇面临新的问题被统计为城镇人口的农民工虽然在城镇工作，但在劳动就业、工资福利、子女教育、 社

9、会保障、保障性住房购买等方面并未享受到与城镇居民同等的待遇，为不完全城镇化人 口。这些人口从不完全城镇化到真正城镇化的过程将使城镇发展面临巨大压力和挑战。麦 肯锡公司预测(图5)，2025年，将有大约10亿中国人，即超过三分之二的人口(66%)居住在 城市。中国新增3.5亿多的城市人口中将有超过2.4亿流动人口。城镇人口的激增将使城市 面临交通拥堵，土地、水、高技能劳动力短缺和服务成本提高等沉重压力。图5 麦肯锡公司预测的中国即将面临的城镇化压力82.22.2 快速城镇化隐含服务业发展滞后问题快速城镇化隐含服务业发展滞后问题国际比较发现，中国城镇化水平依然与工业化水平和同等收入水平国家的城镇化

10、水平有较大差距，与同等城镇化水平和同等收入水平的国家相比，城镇服务业发展较为滞后。2.2.1 国际比较显示中国的服务业发展相对滞后利用联合国经济社会事务部预测数据和世界银行统计数据，分别选取6个人均国民总收 入与中国较为接近的国家和11个城镇化水平与中国接近的国家。比较发现，2008年，中国 服务业占 GDP 的比例为40%，比人均 GDP 水平相近国家的平均水平56%低16%(表2)；2010年， 联合国经济社会事务部预测中国服务业所占比例为40%比城镇化水平相近国家的平均水平 46%低6%(表3)。总体上看，中国服务业发展相对滞后，表明中国以流动为特征的城镇化对 服务业的发展不利。表2 2

11、008年与中国经济发展水平相近的国家的服务业发展情况表3 2010年与中国城镇化水平相近的国家的服务业发展情况比较2.2.2 工业投资过多，服务业发展不足在中国现行税收体制下，工业是地方税收的主要来源。同时，大多数城镇的服务业还 处于生活型服务业为主的阶段，对税收的贡献相对较小，具有“富民不富财政”的特征。 受 GDP 导向的政绩考核制度影响，城镇政府普遍重视工业增长，着力招商引资。即使是在 工业化发展最为迅速的珠三角、长三角，工业比例仍然不断上升。20002008年，广东、 江苏工业产值在总产值中所占比例分别提高了3.2%和4.7%11。2.32.3 快速城镇化引发快速城镇化引发“城市病城市

12、病”问题问题世界城镇化经验表明，城镇化易于引发“城市病”等问题。作为社会主义国家，中国 通过各种政策措施努力避免在城市出现贫民窟，以及城市人口的两极分化。但是，近年来， 城镇化的快速发展仍使城镇政府面临住房、交通、环境等方面的问题。2.3.1 针对城镇低收入人群的住房供给不足中国住房制度的改革根本上改善了城镇居民的居住条件。中国的城镇居民人均住房面 积由1978年的6.7m2提高到2009年的超过28m2。但人均住宅面积的提高隐含了低收入人群住 房供给不足的问题。(1) 城镇低收入家庭面临住房压力。北京市调查总队2007年9月31日调查显示：一，部 分家庭居住空间较小。19.3%的家庭人均建筑

13、面积少于17 m2，4.5%的家庭与其他家庭合住； 二，部分家庭房屋条件较差。0.1%的家庭居住在木结构的中式楼房中，1.7%的家庭居住在 简易楼房中，11.1%的家庭居住在平房中，三者合计达到12.9%。这些房屋一般在厨房、独 立厕所、上下水、供暖等生活设施条件方面较差；三，廉租房相对较少。北京市廉租房占 租房市场比例不足1%12。(2) 高低收入社区出现明显社会隔离。经济适用房、廉租房等保障房建设使低收入人 群集中居住，并与高收入人群社区明显分割，由此引发新的社会问题。比如北京的天通苑 和瑞海新城等经济适用房集中区已成为治安问题高发地区。(3) 大批流动人口聚居的“城中村”基础设施条件较差

14、。北京、深圳等特大城市的 “城中村”成为流动人口聚居地区，这些地方虽然价格较低，但存在消防隐患、卫生条件 较差等问题。狭小的居住空间使这些人的生理和心理出现了一些问题。2.3.2 交通拥堵成为严重的城市问题随着城市人口的增加，城市居民收入水平不断提高，城市居民的出行方式发生了重大 改变。汽车出行成为城市居民重要的出行方式。1978年(135.84万辆)到2008年(5099.61万 辆)中国城市民用汽车的保有量增长了37倍。截至2009年年底，中国汽车保有量已达7619.31万辆，其中私人载客汽车3808.33万辆。 城镇居民每百户家用汽车数从2000年的0.50辆增加到2009年的10.89

15、辆，如北京市从2000年 的2.5辆增加到2009年的29.6辆。因此，尽管城市道路数量不断增加，长度不断延长，宽度 不断拓展，城市拥堵问题却越来越严重，特别是北京、上海等特大城市上下班高峰时段的 交通管理面临巨大压力。如北京二环至三环之间的干线，高峰时段的车速已经由1994年的 45km/h，下降到2005年的10km/h 以下。10年中，北京市区主干道的平均车速减慢了50%13。2.3.3 城镇环境污染压力加大，环境设施亟待改善工业经济在城镇的快速集聚扩张为城镇提供了大量就业岗位，促进了城镇常住人口的 迅速增加。但是，随着城镇居民收入水平的提高，各种现代工业生产的日用消费品迅速普 及，城镇

16、面临巨大的环境压力。统计数据显示14-15，各地区生活污水排放量从2003年的 247亿 t 增加到2009年的355亿 t；各地区城市生活垃圾清运量从1990年的6767万 t 增加到 2000年的1.18亿 t，2009年的1.57亿 t。同时，大量生活垃圾无序丢弃或露天堆放，对环境 造成严重污染，影响城镇环境卫生和居民健康。另外，部分城市空气污染较重，酸雨问题 突出。对全国612个城市开展的环境空气质量监测表明，2009年地级及以上城市环境空气质 量的不达标比例为20.4%，县级城市的不达标比例为14.4%。另外，对全国488个城市(县)开 展的酸雨监测显示，出现酸雨的城市为258个，占52.9%16。近年来，中国城市环境基础 设施得到较大的改善。2009年全国城市污水处理率达75.25%，生活垃圾处理率为89.03%。 但建制镇环境基础设施严重不足，如2009年全国县城污水处理率为41.64%，生活垃圾处理 率为45.86%，生活垃圾无害化