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1、浅谈加工贸易流程再造需完善的四个方面2007 年，总署以适应和促进加工贸易转型升级为目标，正式颁布执行保税监管改革指导方案（2007 年修订）及海关保税监管改革分步实施方案。2008 年，颁布执行了中华人民共和国海关保税核查办法，同时天津关也开始全面推行电子化手册。总署在全面推进保税加工监管业务流程再造适应和促进加工贸易转型升级材料中给出的流程再造的内容是：一是简化室内单证作业；二是依托信息技术，以纸质手册电子化为载体，逐步实现保税加工监管的网上办公和在线服务等无纸化作业；三是在纸质手册电子化基础上，逐步对备案、核销、深加工结转和外发加工以及内销等保税加工业务实行集中式、专业化审核；四是以实行
2、保税加工业务集中审核为契机，调整保税监管系统内部的职能和机构，实施内外勤作业分离。对照总署材料中的情况，中华人民共和国海关保税核查办法的颁布实施宣告了在流程再造的最重要也是最为关键的一部内外勤分离也即刻就要在全国推开。本文旨在探讨流程再造中岗位的设置和职责归属、监管方式等问题将面临的困难与突破，寻求一个在中央框架下合理的、实际的、有效的监管流程模式。流程再造的四个主要特点是：1.减少单证审核的层级和环节；2.集中审核；3.内外勤分离；4.风险监控贯穿全过程。从这四个特点来看流程再造的基本思路，或者说动力引擎是和现行货管的管理模式类似的，以天津关为例：1.集中审核对应现在货管的接单，主要是单据相
3、符。2.内外勤分离，外勤对应现在的货管查验。3.风险管理实际上是内勤的工作，可以约等于目前货管的审单中心。目前总署构架的这种流程再造模式吸取了以往货管管理的经验，会比目前“重审批核销两头单据、轻中期真正的实物监管”模式更科学，更有效。但是要真正发挥这种模式的能效，海关还需要在各方面进行进一步的完善一、法规文件、操作规程的急需完善目前，关于流程再造总署提出的都是比较宏观的方向，具体的操作规程、实施细节是由个直属关自行设置的，对于未来内外勤分离来说，中华人民共和国海关保税核查办法只是给出了一个总体框架，而随后天津关颁布了中华人民共和国海关保税核查办法实施细则没有涉及真正的操作，对于核查工作中的各种
4、情况未予涉及，仅仅是扩展了中华人民共和国海关保税核查办法的一些段落语句，没有在内容实质上细化。这就为以后的执法带来了隐患。1.“依法行政”是海关执法的根本点，而在执法过程中要有一个统一的标准。目前在核查环节没有统一执法尺度，必然造成“依法行政”的标准不统一。核查工作与实货查验不同，不是在货主，货代，武警，海关的注视下开箱，开箱是什么货物就是什么货物。保税核查工作要面对的是一个企业的整个生产加工，但每个企业的情况是复杂的。核查过程中，对于保税货物的状态、违规的标准、提供账册的真伪等等情况的认定，如果没有统一标准，一旦出现争议诉至于法律，现场海关将会处于非常被动的位置。2.实施细则的缺失将会增加现
5、场核查人员的自主裁量权，带来一定的廉政隐患。一旦执法工作发生弹性变化，势必造成管理上的难度。二、数据监管手段急需完善。已有的保税考核指标不适合现阶段风险管理需求。海关在保税监管上，仅有单方面的一些数值比对，比如单耗水平，内销价格水平，净重损失，时间倒挂（目前系统对此项倒挂仍未有完善的管理），增值率等等，这些数值的比对并非完整的风险管理，因为数值仅是一个相关因素，并没有量化成风险，还停留在参考阶段。而且，从目前仅有的数值比对来看，还是从审批和核销一头一尾的数值考核，真正在手册进行中动态的风险管理还仅停留在概念阶段。如果不能实现真正的从实际“保税货物”出发的动态监管，还是按照老路子单纯审批核销两头
6、的数据分析监管，那么流程再造只会流于形式和口号还有几个新名词罢了。 1.完善数据监管不是一朝一夕能够实现的，需要在摸索中前进，笔者想是否可以从在系统中进行一些简单的比对、监控功能开始，在通关过程中进行监控，完善系统最基本的功能，比如出口超量锁定、时间段倒挂锁定（这一功能就是在企业申报出口时对其已进口的原材料进行扣减，一旦申报出口商品量对应单耗超出进口原材料量时锁定手册。），超过备案单价进口的监控（对于前期保证金的足额征收是保证）。还有对动态信息流的分析则可以参照同企业同类商品手册、全国同类商品手册在执行过程中的一些数值分析筛选。这是一些简单的例举，真正数据监管的建立还需要现场、职能部门相互沟通
7、，不断完善管理模块才能建立起来的。2.完善数据监管需要拓宽思路，不能停留在单本手册的数据分析，因为加工贸易手册这种创于上世纪八十年代的监管方法从现在看来已经不能和企业真正的生产实际相接轨了。目前大多数企业在进行手册备案的时候都是以一个总体性的合同备案手册，然后随着订单从手册里进行进出口。实际上加工贸易手册就变性为一个拆分了的加工贸易账册。既然企业都不是以合同安排真正实际生产，而是用订单来控制，那么海关还把数据分析的重点放在单本手册上就是忽略客观事实了。加工贸易手册的主要作用应该是采集数据，而分析时，至少要对整个企业进行数据分析，甚至扩展到整个行业。三、内外勤分离下的基础工作急需完善1.首先就是
8、队伍的专业水平，未来的外勤岗位绝对不是现在游离于 H2000 系统之外的，笔者注意到电子化手册中已经挂上了核查这一模块。未来的趋势是集中审核，下核查单，外勤核查，录入结果，外勤考核指标极有可能是核查率和核查有效率。对应货管的查验，核查的对象是企业，这是一个要比单纯的“货物”复杂的多的目标。这一模式需要外勤人员完善会计学、法律等相关专业知识的水平，以完善整个核查、分析、取证、处理的过程。2.对于加贸企业要提前规范。外勤核查出结果必定要取证，取证至少要有证据，而如果一个企业连独立的账册都没有，外勤核查将会面临无证可取的尴尬境地，无法举证，处理就更无从谈起。目前，加工贸易企业能够真正做到单人管理、单
9、独记账、独立生产记录、分区存放的是极少数。其根源是没有一个执行文件去规范，至少需要明确一经核查发现账册不符合海关规定如何处罚，笔者认为可参照税务局对于无账册企业不授予一般纳税人资格的操作办法。无法按照海关规定管理的企业就不予进行保税备案。3.对于中介机构介入协助核查的操作在中华人民共和国海关保税核查办法中并没有涉及，但是总署在流程再造交流文件中多次提到这个问题，不能忽视。笔者认为这种方式是一种倒退，授之鱼不如授之渔，先不论中介机构介入的成本和培养自己队伍人才哪个成本高，哪个更科学。两个单位一同办案最难控制的是协调，笔者认为缉私局当初的成立，就是海关需要渔而不是鱼，同时节省了执法靠警察的协调成本
10、。目前在核查中引入中介机构一旦成型，希望也仅是过渡时期的保证执法严谨的手段而不是长效机制。四、加快单证审批简化进程。目前，推行电子化手册是为了贯彻流程再造工作，既然推行工作，天津海关应该走在前列，争先进行改革创新。可以在一些监管风险小，手续繁琐的环节上先起步。1.重新划分岗位，在配置上做好准备。像目前审批、核销岗位，完全可以按照总署的规划，利用我处已有的改革结果，在对工作不造成影响的情况下分成单证审核操作岗和风险分析管理岗。见下图：加工贸易手册此图仅是一个粗略的岗位划分图，具体职责还需在实践中细化完善。2.取消结转表审批制度。结转表审批目前看来没有实际意义。哪怕是超量也控制不了（超量应该系统自
11、动控制），举例来讲，结转表有效期是 3 个月，A 企业来海关进行结转审单证审批岗：对申 报的数据是否与实 际提供的相符进行 审核。审批风险管理岗： 对企业提交审批 的电子数据进行 风险评估和预判， 下达预期核查指 令。中期风险管理岗： 对手册上的进出 口数据进行监控， 对企业的风险进 行分析，下达核 查指令。核销风险管理岗： 对于手册的进出 情况、单耗、等 进行分析，对内 销征税申请进行 审核、下达核查 指令。 核销单证核对、程 序操作岗：对手册 进行程序上的核销 结案、对单证进行 检查。单证审核操作岗风险分析管理岗批，1 月 1 日提交结转出口某货物 100 吨申请，海关对其数据进行调阅，该
12、企业手册出口余量正好是 100 吨，海关同意其出口，于 1 月 2 日将该表发还该企业。至 2 月 1 日，该企业申请的该票出口结转并未报关，A 企业又来到海关申请结转出口同一货物 100 吨，这时，由于没有报关，海关调阅数据时还是有 100 吨的出口余量，又一次同意该企业出口 100吨。等于海同意其出口 200 吨货物，盖上行政许可章。所以对结转表审批的取消，对海关来讲是百利而无一害。3.结转报关进行无纸化改革和申报制管理。第二点已经说过应取消结转表审批制度，改成申报制，在法规文件操作规范中明确企业责任和申报时限，还有违规处罚条例。同时，对关区是否与备案一致、超量等问题进行电脑监控，错误退单的方式处理。实现在通关环节简化手续、提高效率的改革。流程再造作为保税监管改革的领头项目和系统工程是一个全面整合的过程，需要相关配套改革的同步推进。开展流程再造工作不能停留在喊口号上，应该是有条不紊的开展实际工作，有效的，合理的，准备充分的推行，从实际出发，打好基础，逐步完善。
