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1、从 1993 年以来，由于新增劳动年龄人口形成新的就业压力，大规模的产业结构调整使下岗 人员激增，国有企业的“减员增效”改革以及资本密集程度增高使隐性失业显性化，失业下 岗已成为我国当前经济社会生活中最为突出的问题。在我国当前一个时期，实施再就业工 程以减少失业虽然不失为一个治本之策，但毕竟不能、也没有必要解决所有失业者的就业 问题。在市场经济优胜劣汰的竞争中，总会有一些企业亏损、破产或收缩规模，因而一定 比率的失业人数（国际上一般认为 5%以下的失业率即为充分就业）存在将是一个不可避 免的事实，既然如此，失业保障问题就必然成为我们长期面对而又必须认真加以解决的问 题。一、广州市的失业下岗及治
2、理状况据劳动部门统计，1997 年广州市失业人数为 12.1 万人，城镇登记失业率为 2.2%，企业 下岗职工 4.3386 万人，此外，还有待分流的企业富余人员 10 万多人。1998 万年广州市失 业人员已达 15 万人，城镇登记失业率为 2.29%，企业下岗人员 10.38 万人，已分流安置 7.56 万人，占下岗人员总数的 72.9%，另据有关部门预测，1999 年全市失业人数将达到 17.5 万人，比 1998 年约增 15%，其中结转 1998 年失业人员 5.7 万人，新成长劳动力约 5 万人， 因劳动合同期满等原因由就业转待业有约 6.5 万人至 7 万人。同时，随着企业改革力
3、度的 加大，下岗人员也将达到 12 万人，比 1998 年增加近两成。总的来看，广州市的失业下岗人数从 1994 年以来一直呈上升趋势，就业形势日趋严峻， 但与全国及其他城市比较，就业环境还比较宽松，1998 年城镇登记失业率比全国（全国城 镇登记失业率为 3.1%）低 0.81 个百分点，这既与广州市的社会经济发展水平较高有关， 同时也与政府的有效治理有直接的关系。从 1998 年开始，广州市的劳动部门以非常务实的 态度，制定了一系列促进就业的行之有效的办法，如：建立“特困”失业下岗人员优待服务 就业制度，通过拨给安置费鼓励用人单位吸纳下岗人员，以安置费和低息贷款来扶持失业 下岗人员自谋职业
4、，给失业下岗人员的转岗培训减免学费等等，对缓解就业压力具有明显 的效果。从 1999 年开始，广州市的劳动部门和就业管理部门采取更为有力的措施推进再就 业工程，完善失业保障制度。市财政已准备了 8000 万元资金，用以落实“两个确保”(即确 保国有企业和市属集体企业下岗人员基本生活保障和离退休人员退休金按时足额发放)，完 成“三大指标”(即失业率要控制在 3以内，失业人员再就业率达到 60%，下岗分流安置率 达到 50)。市政府已于年前发出了(关于广州市实施再就业工程目标责任制的通知)，通过 就业工作领导小组与全市 78 个单位签订了责任状。二、广州市失业保险工作面临的新问题我国失业保险制度的
5、建立以 1986 年(国营企业职工待业保险暂行规定)的颁布执行为标志。 这是一项与劳动合同制配套的社会保险制度。1993 年，为了促进人才在不同所有制之间的 流动以及人才市场的形成，国务院又颁布了(国有企业职工待业保险规定)。这两个(规定)的 颁布实施，曾对保障失业人员的基本生活，帮助失业人员再就业以及深化国有企业改革， 促进劳动市场的发展起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化，在这一保险制度中 存在的覆盖面窄、缴费比例和资金承受力低、统筹层次低等问题越来越突出的表现出来。 为了适应经济发展和进一步深化经济体制改革的新要求，国务院于 1999 年 1 月颁布了(社 会保险费征缴暂行条例)和
6、(社会保险条例)。这两个条例的颁布实施，是完善我国失业保险 制度的一项重大举措，它必将进一步促进我国社会保险体系的完善和市场就业机制的形成。与 1986 年的规定相比，新颁布的这两个条例有以下几个新特点：一是扩大了失业 保险覆盖面，将失业保险覆盖范围扩大到城镇各类企业和所有事业单位，参加失业保险的 人数将由 1998 的 8400 万人提高到 1.37 亿人。二是提高了缴费比例和资金承受能力，缴费 比例将由原来企业缴纳占本单位工资总额的 1提高到 2%，同时将原来规定的企业职工不 缴费改为按本人工资的 1缴费(农民合同制工人个人不缴费)。缴费比例的大幅度提高必将 提高失业保障的资金承受能力，同
7、时个人缴费也体现了权利和义务对等这一社会保险的基 本原则。三是提高了失业保险基金的统筹层次。将原来的县级统筹提高到地级统筹，使我 们可以根据大数法则，在更大范围内更有效地调剂和使用失业保险基金。但是，由于历史的原因，新的失业保险制度也会带来新的问题。初步考虑，贯彻实施两 个条例后，面临的问题主要有：第一，将失业保险覆盖面扩大到城镇所有的企业和事业单位还有一定的难度。目前全国 城镇参加失业保险的职工只占职工总数的 56%。按劳动和社会保障部的要求，在今年 6 月 份实现社会保险全覆盖，参加失业保险的职工人数要从目前的 8400 万人增加到 1.37 亿人， 净增 5300 万人，增加 44 个百
8、分点。但至 1997 年 6 月底，在广州市的 196.18 万职工中， 参加失业保险的共有 101 万人。只占城镇职工的 51.5。参加失业保险的几乎全是国有企 业的职工，集体企业的职工参加失业保险的只占一小部分，而占全市工业总产值 4 成以上 的外商投资企业、私营企业和个体工商户参加失业保险的人数却几乎是零。现在虽然已有 了法律上的依据，但要使企业建立较晚、人员负担较轻的非国有企业，特别是非公有制企 业在较短的时间内纳入失业保险网，还有一定的难度，需要做许多工作。第二，虽然大幅度地提高丁缴费比例，但失业保险资金的承受能力仍然不足。假定全市 职工都参加失业保险(实际上不包括行政单位的职工)，
9、并且都能足额缴纳失业保险费(实际 上有些企业连工资都发不出)，从 1998 年全市职工工资总额 282.55 亿元中提取 3，收缴 的失业保险费总额就是 8.48 亿元.按失业者的平均失业救济金相当于职工平均工资的 35 计算，(本市现行的失业救济金的发放标准是：依据失业人员工龄长短按上年度月平均工资 的 35、40、45三个档次发放)，1998 年全市职工年人均工资 14325 元的 35就是 5013.75 元（即失业者平均月失业金 417.81 元） 。再假定当年缴纳的失业保险费全部现收现 支没有结余，并且其中的 50用于失业金的发放(实际上发放的失业金不到失业保险费总 额 50；并且每
10、年都有结余)，那么 1998 年发放的失业金就是 4.24 亿元；这 4.24 亿元只 够给 7.4 万失业人员发放一年的失业救济金，即只能救济 1998 年全市 15 万失业人员的近 半数人。如考虑到实际上不可能 100缴费，发放的失业金不到失业保险费总额的一半且 每年都有结余，则实际上能救济的失业人员就更少了。第三，目前企业的工资外负担已与工资基本相当，难以再负担下岗人员的生活费用。根 据有关方面对东北部分国有企业的调查，目前国有企业按照国家规定的政策和要求，按职 工工资总额提取的各种费用(如养老保险 22，医疗保险 11，住房公积金 7，失业保 险 396，工会会费 2，工伤保险 1；生
11、育保险 1，等等)总计已超过工资的 50，各 项企业办社会的费用也相当于企业工资总额的 50；企业承担的工资外成本已与工资成本 相当，工资外成本之高已超过了西方高福利国家。如在这样沉重的负担之外再负责企业下 岗人员的生活费用，必然冲销企业的利润，削弱企业的竞争力。对于下岗人员较多的国有 企业来说，更是雪上加霜。三、解决广州市失业下岗人员生活保障问题的主要对策解决下岗人员生活保障问题应从两个方面采取对策：一是对已失业、下岗人员做好生活 保障工作，为其从容寻找职业创造必要的条件；二是增加劳动力需求，减少劳动力供给， 促进劳动就业。要解决这两个方面的问题，需要从失业保险的体制、机制和经费三方面人 手
12、。第一、逐步实行失业与下岗两种体制并轨。随着产业结构调整速度的加快和企业改革力 度的加大，失业保险将成为许多劳动者从先前职业转到另一个职业的必经的驿站，因此， 搞好失业保险不仅是企业通过自主用人(或辞退)以提高效益的需要，同时也有利于劳动力 资源的合理配置。在新一轮的企业改革中，企业已经不可能回到既搞生产经营、又办社会 搞保障的旧体制上去了。唯一可行的就是适应市场经济的要求，按照社会与国家分开、企 业与政府分开的原则，将生产经营和社会保障这两大职能由企业和政府分别承担；同时将 社会事业性工作(如住宅、学校、幼儿园、邮电所等)从企业中分离出去。只有改变企业办 社会、搞保险的不符合企业角色的状况，
13、才能使企业轻装上阵，集中力量参与市场竞争， 从而实行真正的优胜劣汰，成为真正的生产经营主体。 目前与失业保险并行的企业下岗人员生活保障“三家抬”(即财政拨付、企业承担和会筹集各 占 13)的办法，是在原有利益格局没有被打破、社会保障制度还不够统一和完善的情况 下，在体制转轨时期形成的一种过渡性措施。它对于缓和失业压力、减少社会震动起了一 定的作用。但失业保险与下岗人员生活保障二元体制也有一些不可忽视的负面作用：其一， 不同经济效益的企业的下岗人员待遇上的差别很大，部分下岗人员因企业亏损和缺乏强制 性的制度，基本生活仍然没有保障。其二，由于下岗人员与原企业仍然保持着劳动合同关 系，使许多下岗人员
14、仍采取企图回原单位工作的一元择业取向，因而在客观上窄化了再就 业的路子，使供需错位的结构性失业问题难以得到有效的解决。其三，企业在肩负办社会、 缴纳社会保险等各项费用的同时，又要担负下岗人员的生活保障费用。由于双重负担集于 一身，使企业虽有少部分人员下岗但在劳动人事关系上没有减员；由此造成的过高的成本 也使企业特别是老牌国有企业难以真正达到减员增效的目标。同时这种失业与下岗的双轨 制也不符合建立政企分开的市场经济体制的要求。要想在下岗人员的基本生活得到保障的 同时又能减轻企业的负担，唯一可行的办法就是实现失业与下岗二元保障制度并轨，建立 符合市场经济体制需要的统一的失业保险制度。企业在依法缴纳
15、应负担的各项社会保障费 用之外，不应也无力再承担下岗人员的保障费用和人员负担。 “下岗”一词也应和“待业”一样， 在政府统一的失业保险制度中消逝；下岗人员应纳入政府负责的统一的失业保险网之中。根据国际劳工组织所作出的界定，所谓失业人员就是指在规定年龄之内的、有劳动能力 的、在统计调查期间内寻找工作而没有找到工作的人员。按照这一已为世界各国普遍接受 的规定，我们所统计的失业人员也应包括已登记的失业人员、未登记的失业人员和下岗人 员这三部分。下岗人员除与原企业保持劳动合同关系之外，其他方面与失业人员已没什么 区别。这里的所谓劳动合同关系，在下岗期间内实际上也只有基本生活的保障关系；下岗 人员与失业
16、人员的区别也只在于是在企业保障之内还是在政府社会保障之中。应当看到， 要真正做到“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程，形成企业优胜 劣汰的竞争机制”，失业保险与企业下岗人员生活保障两种制度的并轨就是关系到企业生存 和发展的必要的政策选择。第二，要构建既能保障失业人员基本生活，又能促进失业人员积极就业的良性的失业保 险机制。首先，要分清失业保险和最低生活保障这两种社会保障制度不同的适用条件。享 受失业保险必须同时具备三个条件：一是按规定参加失业保险，并且所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业登记并有求职要 求。被纳入最低生活保障范围的则是以下三类人员，一是无生活来源、无劳动能力、无法 定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业；家 庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工 资、基本生活费后以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标 准的居民。通过以上对比可以看出，失业保险的对象是在市场竞
