农村集体建设用地流转模式的多样化创新

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1、农村集体建设用地流转模式的多样化创新农村集体建设用地流转模式的多样化创新基于政府与市场关系的视角一.引言引言长期以来，农村集体建设用地流转受到国家严格限制，未能发挥其作为存量资源的重要作 用。近年来，随着经济发展和城镇化水平的提高，土地资源的资本价值日益显现。在城市 郊区和经济发达的乡镇，农民集体所有的建设用地流转逐渐盛行。集体建设用地的流转， 在部分地区已由违法的隐形流转转为符合地方规的公开试点流转。它将成为中国工业化、 城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式。因此，比较与总结各地流转模式， 对探索严格规范城乡建设用地统一市场的管理政策，优化配置土地资源，促进社会经济可 持续发展具有

2、重要意义。二各地集体建设用地流转模式的地方制度特征二各地集体建设用地流转模式的地方制度特征中国基层自发试点集体建设用地使用权流转，最早可追溯到 1992 年广东海南。而 1999 年 国土资源部首先批准安徽芜湖开展流转试点以后，各地积极试点并形成了各具特色的模式。（一） 海南模式海南市是经国务院批准的全国农村改革实验区之一。南海市县，乡两级政府从 1992 年开 始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，在不改变土地所有权性质的前提下， 将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租结企业使用，打破了国家统一征地垄断农地 非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。海南市让农

3、民以土 地的权利参与工业化，以集体土地低成本地启动了工业化，既促进了地方经济发展，又惠 及农村和农民，为整个海南工业化的提升创造了政策环境和基础设施。 （二） 古田模式福建省古田县自 1994 年正式允许集体建设用地流转。其特点是：在本集体内部流转，则 不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部 流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳土地取得费 作为征地 3 费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费） 。流转各方及土地所有者签订各有 关协议书，并按一定的标准收取土地转让收益金。 （三） 苏州模式1996 年苏州市农村集体存量建设用

4、地使用权流转管理暂行办法开始了规划区内外分 别对待的政策：苏州市城区规划区、县级政府所在地的镇及省级以上开发区范围内的集体 存量建设用地“转权让利” ；上述范围外的集体存量建设用地“保权留利”.2002 年根据国 土资源部对苏州市征地制度改革试点方案所作的批复，苏州市在城镇规划区内全面探索国 有土地和集体土地“两种产权，同一市场，统一管理”的新途径。城市规划区内外的存量 和新增集体建设用地直接入市流转，实行不同用途的最低保护价。 （四）湖州模式2001 年湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法 ，确立了各类集体土地所有者法 律上平等，流转必须取得所有者的书面同意的原则；区分了集体建设用地在所

5、有者与使用 者之间的供应，使用者之间与他方的流转。无论存量还是新增的都纳入集体建设用地使用 管理，使用必须符合土地使用总体规划和乡（镇） ，村建设规划及土地利用年度计划。制定 并公布集体建设用地指导价和最低保护价，并适时调整。收益主要用于对原承包农户的补偿，土地保护开发，基础设施和公益事业建设以及本集团经济组织成员的社会保障。 (五)安阳模式河南省安阳市制定并颁发了安阳市集体建设用地流转管理试行办法 ，将集体建设用地 流转定义为“土地所有权不变，土地经营权发生转移的行为” ，并确定了“产权清晰，有序 有偿，合理分配，总量控制，计划调节，统一管理”原则。流转收益分配按照所有者和管 理者利益兼顾的

6、原则，在所有者和管理者之间进行分配。无论是新增建设用地还是存量建 设用地，所有者和管理者的收益都按 4：6 的比例进行分配，农民宅基地的流转收益按所有 者和管理者 8:2 的比例分配。 （六）芜湖模式1999 年 11 月 24 日，经国土资源部批准，芜湖市成为集体建设用地流转试点市，并制定 了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法(试行) 。实行农民集体所有建设用 地使用权有偿，有限期，有流动的制度，按地价对土地使用者或承包者进行补偿。突出规 划与计划的作用，将集镇建设用地及农民集体所有建设用地流转管理纳入土地利用总体规 划，村镇规划，在规划所确定的规模内流转，试行计划管理，总量控制。

7、2002 年调整了土 地流转收益关系，市政府退出分配，改为土地所有者与乡（镇） ，县政府按 5:4:1 分成。 （七）顺德模式2001 年顺德由国土资源部和国务院法制办批准作为广东唯一的农村集体土地管理制度改 革试点地区，通过征地补偿市场化，集体土地资源控股化和固化，集体建设用地流转等试 点，解决农民集体土地财产权利不能通过市场实现的问题，集体建设用地流转必须符合土 地利用总体规划和城镇建设规划：建立集体建设用地基准地价，定期公布，作为政府向土 地所有者核收流转收益金的依据；流转可采取招标，拍卖，竞价或者协议方式进行，流转 双方当事人须签定流转合同并备案，向土地所在地的区国土资源部门申请登记。

8、 （八）成都模式2007 年成都市作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，出台了成都市集体建设用地使 用权流转管理办法（试行） 。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式，通 过实施土地整理取得的集体建设用地指标 在所有权不变的前提下，可以有偿，有限期流转。 土地所有者持经村民会议 2/3 以上成员 2/3 以上村民代表同意流转的决议和集体土地所有 证，向当地国土资源部门提出流转申请，经县级人民政府审批后核发批准书。流转价格不 得低于区域最低保护价。收益归农村集体经济组织所有，优先用于农民的社会保险。三政府与市场在各地模式中的作用及绩效三政府与市场在各地模式中的作用及绩效下面笔者对各地模式

9、进行比较： （一） 基层政府职能与政策工具从各地试点情况看，地方政府引导和规范集体建设用地流转中的作用非常重要。如苏州 模式是县级及以上人民政府根据国有土地和集体土地“两种产权” ，实行“同一市场，同一 管理” ，并参与全过程；安阳模式也侧重“统一管理” 。地方政府几天建设用地管理的常用 政策工具是乡(镇)土地利用总体规划和乡（镇） ，村建设规划，大部分试点地区都能突出规 划在集体建设用地流转中的低位与作用。建设用地流转在总量控制下很重要，芜湖模式的 经验表明，统筹城乡规划土地利用分区，严格限定流转范围，将集体建设用地纳入年度供 地计划管理，可以从源头上控制供地总量，防止集体土地大量入市冲击国

10、有土地市场。其实，在国土资源部推行试点之前，城镇规划是集体建设用地流转的主要政策界线，既 规划区内外分别对待，流转范围限于城市规划区外。城市规划区内一律征为国有“转让权利” ，而规划区外的集体土地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的就可 进入市场“保权留利” ，成为很多地方的通行做法。 （二）产权与市场化改革产权作为一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的 合理预期。宪法允许“土地的使用权可以依照法律规定转让。 ”各地试点模式都要求在流转 之前明晰产权，按照集体土地所有权和使用权分离冤啊则，流转后的集体建设用地使用权 申请登记，以保护交易安全及形成稳定预

11、期。芜湖模式给人们的预期是：法律终将归还农民集体土地的完整产权，建设用地不再因“出 身”不同遭受不平等的待遇。而苏州模式的探索更具代表性，1996 年确立两种市场统一管 理和最低保护价制度，2002 年试点“两种产权，同一市场，统一管理” ，将集体建设用地 流转范围扩大到城市规划区。在城市规划区内允许两种产权同时存在，其实改变了城市规 划区内土地征收为国有才能用作建设的唯一合法途径现状。而且，产权与市场化改革还产 生了持续创新的激励。如苏州市将土地整理增加原属于建设用地的耕地面积与新增建设占 用耕地面积等量置换，既缓解用地供求紧张的状态，又降低征地成本。 （二） 土地收益分配与农民权益保障模式

12、设计成功与否的关键在于权力配置和利益分配的平衡问题。芜湖模式在制度设计之 初，镇政府就作为收益分配主体从而主导流转市场的动力大。但由于农村集体所有的土地 权力主体虚伪或易位，土地权益归属就难以定位，导致流转收益被层层截留。集体土地所 有权权限不清是中国农民土地权力缺乏保障的根本原因，各地的试点都尝试对集体土地所 有权权限作出明晰的界定。再加上农村社会保障体系尚未建立，失地农民的合法权益以及 失地后的生活保障问题尤为重要。流转收益的分配必须以产权为基础，坚持效率优先，兼 顾公平的原则。流转所有的收益应主要用于集体组织成员的医疗，保险，养老，失业等社 会保障，剩下部分用于兴办集体公益事业，改善集体

13、土地的投资环境，改善农村的生活条 件或分配给农民或组织进行新的投资，使集体土地增值。各地试点模式在流转收益分配和 权益保障上，或多或少给予农民长期稳定的预期。以政府，农民与市场关系作为比较要素，总结各试点地区模式在政府职能与政策工具， 市场化改革措施，土地收益分配，农民权益保障的作用特征，结果见表 1.从政府与市场的 关系看，各试点模式可以归结为政府主导型，市场主导型和政府与市场并重 3 类模式。三 者都重视将集体建设用地纳入总量控制范围，在规划的引导和控制下流转。其中，政府主 导型有利于政府宏观调控，总量控制土地供应，不影响政府垄断土地一级市场的低位。场 主导型在符合规划和保有集体土地所有权

14、的前提下，可由集体经济组织自主流转集体土地 给企业或个体工商户使用，有利于保障农民以土地权力参与工业化，但增加了政府对土地 市场宏观调控和管理的难度“而在目前转型期政府与市场并重模式追求农民，社区双赢的 成效日益受到了人们的重视。 表 1 集体建设用地主要流转模式比较政府与市场 的关系流转 模式政府职能 与政府工具市场化 改革措施土地收 益分配农民权 益保障政府主导型古田 模式本集体内部 流转登记管 理；本集体 外部流转按 征地管理所有者同意； 流转各方及 土地所有者 签订各有关 协议土地转让 收益金按 村集体 47%，乡政 府 30%和 县政府 23%的比例集体内部有流 的权利分配苏州 模式

15、统一管理： 土地利用总 体规划，城 市规划；地 价管理；收 益政府间分 配两种产权， 同一市场； 按不同用途 确定全市集 体建设用地 流转最低保 护价集体建设 用地第一 流转缴纳 土地 3 流 转收益； 再次流转 缴纳增值 费集体土地所有 者所得土地收益， 用于发展农村经 济，基础设施和 农民安置安阳 模式总量控制， 计划调节， 统一管理； 控制土地流 转总体规模， 严控“农转 非”产权清晰， 有序有偿； 土地所有权 不变，土地 经营权发生 转移合理分配； 按照所有 者和管理 者利益兼 顾的原则， 四六分成新增建设用地 按所有者和原承 包户八二分成； 宅基地集体和农 户八二分成芜湖 模式在规划

16、所确 定的规模内 流转，实行 计划管理， 总量控制所有权与使 用权相分离， 实行建设用 地使用权有 偿，有限期， 有流动制度土地流转 收益:土地 所有者与 乡（镇） ， 县政府按 5:4:1 分 配按地价对土地 使用者或承包经 营者进行补偿； 对流转后农民实 行养老补助成都 模式统筹城乡综 合配套改革； 经县级政府 审批后国土 局核发同意 流转批准书城镇建设用 地增加与农 村建设用地 少相挂钩； 流转实行最 低价政府公布 集体建设 用地使用 权最低保 护价；收 益归农村 集体经济 组织所有保持土地所有 权不变，流转收 益优先用于农民 的社会保险市场主导型南海 模式县，乡两级 政府统一规 划集体土地不仅改变土 地所有权性 质，打破了 国家统一征 地垄断农地 非农化的格 局土地股份 合作制； 以土地或 厂房出租 给企业使 用农民以土地的 权利参与工业化； 权益股份化顺德 模式土地利用总 体规划和城 镇建设规划； 合同备案管 理，登记； 基准地价征地补偿市 场化，集体 土地资产以 股份量化和 固化，集体 建设用地流 转政府向土 地所有者 核收流