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1、农村小型金融机构发展的约束变量是风险控制农村小型金融机构发展的约束变量是风险控制摘要：摘要：在政策支持，市场也有较强需求的情况下，我国农村小型金融机构的发展，主要的制约因素是风险控制问题。有关部门应以硬化风险约束和建立良好治理机制为前提，来设计、推广农村小型金融机构，在机构本土化、地方政府干预、监管体制、市场退出以及建立简单透明的机构运作体制等方面，尝试突破农村小型金融机构风险控制难题。关键词：关键词：农村小型金融机构，微型金融，农村合作基金会，风险控制本文所称农村小型金融机构，是指近些年成立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等金融机构，这些机构没有承担国家政策性支农金融职能。
2、根据银监会的数据，截至 2009 年 11 月末，全国已有 138 家新型农村金融机构（银监会数据不含小额贷款公司）开业。这一数据略少于银监会制定的新型农村金融机构 2009 年一 2011 年总体工作安排中的计划数量。虽这些机构方兴未艾，但一些问题的苗头不容忽视，比如，新型农村金融机构的试点中，为何出现村镇银行一方独大，理论上可能更适合农户需要的农村资金互助社却处于边缘化的现象?为何农村小型金融机构一开业，很快就面临资金短缺，既不能有效地吸引存款，也不能有效地借人资金?我国现阶段基本不存在资金短缺问题，这些金融机构存在资金短缺问题，只能是反映了它们还没有成长为吸引资金返流农村的渠道。结合 1
3、0 多年前的农村合作基金会的事例，我们是否可以先给出一个基本的判断，在既不缺乏政策支持，也不缺乏市场需求的情况下，农村小型金融机构的发展，约束变量是风险控制。在监管政策层面，对风险控制的担忧，束缚了发展农村小型金融机构的政策；在小型金融机构本身，也是风险控制能力决定了其能否可持续，能否发展壮大。因此，突破风险控制难题，就成为发展农村小型金融机构的关键。本文希望从国际上的成功经验和我国的实践中梳理出农村小型金融机构风险控制的要点。结构安排如下：第一部分综述国际上微型金融的发展经验；第二部分回顾我国农村合作基金会的经验教训；第三部分从监管政策层面来讨论农村小型金融机构的风险控制的制度设计问题；接下
4、来讨论农村小型金融机构治理和风险控制技术问题；最后是总结全文。一、国际上微型金融的发展经验一、国际上微型金融的发展经验在微型金融（Microfinance，前几年多译为小额信贷）机构出现以前，世界上不少国家都尝试过为低收人人群提供政府（或民间组织）贴息贷款，但是效果普遍不理想，主要原因有三：一是接受贷款者将贴息贷款当作救济，还款意愿低；二是相关机构运作效率低下，不具备可持续性；三是低利率提供了扭曲的激励，这些资金更多地到了富人或高利贷者的手中。自 20 世纪 70 年代以来，一些发展中国家开始尝试建立专门的机构来为贫困人口提供金融服务，不乏成功案例。短短的三四十年间，微型金融在全球迅速发展,2
5、005 年微型金融机构有 3133 家，受益人口达到 1.1330 亿人（Hermes&Lensink，2007）。世界银行 2009年“全球微型金融投资会议”预计,2010 年中期以后，全球微型金融将会步人新一轮发展轨道。简单概括，微型金融有两种主要模式，即制度主义模式和福利主义模式。制度主义模式以印尼人民银行乡村信贷部为主要代表，强调微型金融机构的可持续性，认为只有实现微型金融机构的可持续性，才能确保有不断满足需要的资金被导人贫困群体中。在业务实践中大多通过市场价格机制运作，通过自身加强管理实现收支平衡进而获取利润。福利主义模式以孟加拉乡村银行为主要代表，认为社会扶贫比商业化演进和可持续发
6、展更为重要，从而将微型金融机构的持续性归于次要地位。其资金主要来源于政府和国际机构，在资金运用中，主要以团体担保形式取代抵押品。从近几年的发展来看，目前世界上较为成功的微型金融机构或项目基本都是商业化的，以商业可持续的方式来为贫困人群提供金融服务，似乎要成为微型金融发展主流。尽管总体上只有不到 1%的微型金融机构实现了持续的盈利，但一些机构的业绩却是骄人的。有研究显示，世界上最好的微型金融的权益回报率（ROE）在 2003 年超过了全球盈利前 10 名商业银行的平均水平，不少拉美国家的权益微型金融回报率甚至超过了 40%-50%。印尼人民银行在印尼农村建立了 3986 个村级营业网点，有 25
7、10 万存款账户和 260 万借贷客户，整体市场占有率达到 14%，于 2003 年 11 月在印尼上市，同时在美国证券柜台交易市场（OTC）挂牌交易，获得 16 倍超额认购，被亚洲货币评为当年最佳上市公司。正是这些微型金融机构不菲的业绩表现，使得这一商业模式吸引了众多的目光。但这些微型金融机构的商业化实践却招致非议。有人认为微型金融的商业化将导致出现“使命漂移”，即微型金融机构的资金追逐中高收人人群，从而加大社会分化，有悖其初衷。有一种折中的方式被称为普惠金融，普惠金融具有社会责任和商业运行双重特性，以为贫困人群提供金融服务为目标，以实现商业可持续为保证，期望以更高效率为更多的贫困人群提供金
8、融服务。事实上，普惠金融所追求的目标也是人们通常所说的衡量微型金融成败的标志：目标客户规模和覆盖深度，以及财务上的可持续性。事实上这两点是相辅相成的，微型金融机构往往局限于某个地域，较大的、稳定的客户群是其实现商业可持续的基础。有案例研究表明，客户数额在 1 万以上的微型金融机构的发展才能比较稳定。在机构治理和操作层面，如何解决交易成本较高、风险相对较大、信息不对称的严重问题，是微型金融机构成功的前提。有人总结道，微型金融机构成功的关键是机构的运作与该区域需求、文化、制度、法律环境的匹配，以使该机构可以达到盈利水平。这个适应性包含了对机构本身的要求，以及对外部环境的要求（黄毅，2005）。从操
9、作层面来看，成功的贷款方式诸如小组联保贷款、动态激励、分期还款、强制存款等业务实践，较好地克服了信息不对称、监督以及激励和约束等问题，保证较高贷款偿还率。二、我国农村小型金融机构的实践二、我国农村小型金融机构的实践1993 年，中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，至今已有 17 年的历史。但小额信贷在中国发展缓慢，主要问题是缺乏政策环境，没有明确的法律地位（指 2005 年以前），以及机构不独立，资金来源有限等（程恩江徐忠，2006）。事实上，小额信贷在中国发展缓慢的核心问题是，有关当局对其风险控制心里没谱。“行矣且无然，盖棺事乃了”。在农村小型金融机
10、构发展方面，能为我们提供宝贵经验支持的，当属盛极一时的农村合作基金会。农村合作基金会起于 1984 年河北省康保县芦家营乡正式建立农村合作基金会，终于 1999 年 1 月国务院发布 3 号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。在其近 20 年的历史中，政策曾经明确支持，从 1984 年到 1992 年，中央连续对合作基金会表示政策支持；地方政府也积极扶持，农村合作基金会实质上就是“集体所有，政府控制”；也有经济体制转变带来的农民对金融服务的需求。但由于行政干预严重、产权关系不清、内部监督机制缺乏、资金非农化严重、管理水平低下，其积聚的金融风险日渐加大，最终不得不被取缔关闭（李静，2002
11、）。反思农村合作基金会的文献很多。但笔者认为，农村合作基金会的失败主要是失控，是风险控制的失败。有三条主要教训：一是在金融机构制度安排上，完善风险控制制度是核心，主要是风险责任要明晰，在制度设计上杜绝出现风险转嫁的可能。如果预期到风险存在转嫁的可能，这种可能就会成为现实。农村合作基金会事实上是县乡政府的银行，基层政府、乡镇领导直接决定资金流向，却不为资金安全性和收益性负责，这样的金融机构出再大的问题都不足为奇。二是地方政府的角色很重要。在中国当前的社会结构下，只要地方上的金融机构被地方政府控制和干预，高风险威胁就在所难免。曾经有过一个形象的比喻，允许没有严格严密风险控制制度设施的金融机构市场准
12、人，就如同是将没人看管的小羊放在狼的旁边一样。三是农户能否有效参与，是判断农村金融制度绩效的唯一标准。为农服务的金融机构而农产不能有效参与，农产没有发言权，这样的机构不可能长久。三、农村小型金融机构风险控制的政策设计问题三、农村小型金融机构风险控制的政策设计问题在经济发展到一定阶段，城乡差距成为不得不重点考虑的问题之后，农村金融机构的改革与发展，风险控制就成为唯一重要的约束。虽然仅仅 3 年多时间，但此次农村小型金融机构的政策及发展格局，无不显示出监管当局对风险控制问题的审慎和担忧。一是在准人方面，要求村镇银行的发起人或出资人应至少有 1 家银行业金融机构，且最大银行业金融机构股东持股比例不得
13、低于 20%；单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过 10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额 5%以上的，应当事先经监管机构批准。二是试点结果显示，理论上比较适合农产需要的金融机构，如小额贷款公司、农村资金互助社被边缘化，村镇银行一方独大（138 家中有 118 家是村镇银行）。有地方银监局称，从首批 6 省试点的经验看，相对于贷款公司和农村资金互助社，村镇银行有着更加完善的公司治理结构和监督制衡机制，经营管理更加规范，风险管理能力更强。有关方面的考虑可能是，银行作为大股东，就能直接对村镇银行进行监管，即使村镇银行出现问题，可由持股银行收
14、购或重组，从而确保村镇银行的风险在可控范围内。政策设计和操作结果无不表明，监管当局加强风险控制的良苦用心。换个角度却是，在经济发达县，各方明显主动申请并支持筹建的较多；经济欠发达的县，各方均缺乏主动申请的意愿。业务运作上，名为三农而存在的村镇银行，农户贷款倒成了其次。如果按照当前的逻辑走下去，村镇银行发展早晚要遇到的事情，是业务范围超出“所在县域”，资金运用不在“支农服务”方向等。这将偏离村镇银行等农村小型金融机构制度设计的初衷。这种问题再次证实了我们关于农村小型金融机构发展的约束变量是风险控制的判断。从严控制风险的制度下，小型金融机构的发展将不可避免地脱离农村、农民；那些与农村、农民联系比较
15、紧密的机构，如农村资金互助社等，监管部门因缺乏风险管控手段，而不去积极地推广，从而限制了其发展。要实现农村小型金融机构发展壮大，必须解决其风险控制问题。若想在政策设计上实现农村小型金融机构的风险可控，需要有严格的纪律，更需要观念的转变和制度上的创新。结合中国国情和国际上的成功经验，在小型金融机构风险控制上有几个关键点需要把握。首先要有严格的纪律。有两条长期纪律需要坚守，一是农村小型金融机构必须坚持本土化，严禁其业务范围超出“所在县域”。这样做不仅是将农村资金留在农村的需要，更是强化农村小型金融机构本土化经营信念的需要。国际上成功的微型金融都是能长期有效融人本土的机构，如印尼金融银行的员工每天都
16、会去客户工作的地方进行拜访以收集信息、办理放款和偿还贷款，从而达到简单（贷款申请流程简便）、快速（三天内拨划所有款项）和方便（分行设立在社区集市中间、到户服务等）。微型金融的成功主要依赖本土经验，在人们对此缺乏信心之前，需要有严格的纪律把这些机构留在本土。二是杜绝地方政府对小型金融机构经营的干预。做到这一点，需要上级政府或授权监管当局通过严格的行政纪律制约地方政府，同时，也需要有专门的立法来保障农村小型金融机构的权益。其次监管的理念需要转变。金融机构稳健经营的根本保障是其良好的治理机制，监管可帮助金融机构实现稳健经营，但监管从来就不是金融机构稳健经营的决定因素。看起来方便监管且风险可控的村镇银行，不意味着不会出问题；不易监管的农村资金互助社，也不意味着必然要出问题。因此，判断这些小型金融机构的风险控制能力，主要应在建立完善硬化风险约束的制度及其良好治理机制上下工夫。应当用发展的眼光看问题，从农户需要人手，以硬化风险约束和建立良好治理机制为前提，来供给农村金融制度；而不是从部门利益人手，以严控风险为前提，来供给农村金融制度。此外，在操作层面，对农村小型金融机构的监管指标和要求，也
