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1、 大理州城乡统筹视野下实现大理州城乡统筹视野下实现“农转城农转城”目标的路径选择目标的路径选择-户籍制度改革户籍制度改革郭威威 Y201210208一、一、 户籍制度存在的问题户籍制度存在的问题1.1 阻碍城市化发展胡凤玲【1】、程子豪【2】孙小民【7】秦国民、姚瑞菁、陈东杰【8】程莜英【12】 认为现行户籍制度使城市的活力受到遏制。目前各大城市出现的强化户籍制度 的行为，使得城市户籍与非户籍市民的隔阂更加严重，以陈旧的、过时的的户 籍制度为出发点，在城市垒起高高的围墙与鸿沟，来调控目前城市化进程中所 遇到的城市病的户籍制度，这既不利于建设中国的和谐社会，也违背了科学发 展观的要求，不利于我国
2、的城市化进程。任伟、高秀春【3】认为农民没有在城 市定居并享有住房保障等的权利，而是需要办理暂住证，遵循暂住证制度。对 于进城务工农民从事的职业、工种等都做出了种种限制；有的企业虽然没有成 文的限制政策，但实际上还是存在着明显的歧视，影响农民进入城市寻求发展。 就业机会的不均衡导致越来越多的农村剩余劳动力滞留在了农村地区，大大减 缓了我国农村的城市化进程。1.2 造成社会问题张车伟【4】杨娟娟5秦国民、姚瑞菁、陈东杰【8】认为在现行户籍制度之下， 城乡居民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地 以户籍性质为依据进行差别性分配，制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇 的不平等
3、，户籍制度也承担了许多本来不应该承担的社会功能。户籍制度不仅 造成了在社会政策和公共服务方面的城乡分割，而且也造成了地区分割，随着 人口流动的增加，大量人口不断从农村流动到城镇、从一个地区流动到另一个 地区的情况下，上述分割则带来了越来越严重的社会问题。另外造成很多附加 利益，附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配 格局是错综复杂的。户籍制度发展中呈现的利益挂钩，与我国经济发展水平相 关。利益分配的不均衡，成为重要壁垒。1.3 影响教育公平化程子豪【2】认为随着户籍制度改革，新增的户籍人口越来越多，农民工的子 女就近入学和择优入校都学校和社会的压力越来越大。尽管国家投入
4、大量的教 育资源，可是面对教育资源的迅速膨胀的需求，远远不能得到满足，因此，制 约了我国教育公平化的发展。1.4 影响住房 程子豪【2】、任伟、高秀春【3】在国内的许多城市，户籍都与住房联系在一起， 在很多大城市的无房者中，没有当地户口的人数占去总比例的 40%左右，这导 致许多外来务工人员因为没有本地户口，很难申请到地方政府提供的限价房。 从目前的住房制度看来，农民工如果没有所在城市的城市户口就意味着享受不 到和城市居民同样的住房保障待遇。1.5 束缚就业 我国现行的户籍制度对人口流动的阻碍作用显而易见，从大学生和都市白领群 体看，户籍制度不但阻碍了他们在城市间的流动，同时也剥夺了他们对很多
5、工作的选择权。对于农民工而言，农民的户籍身份似乎对他们的影响更大，同工 不同酬源于我国的城乡分割制度，户籍身份管得极严。1.6 滋生腐败现象 由于户籍制度附加了太多的现实利益，导致滋生了一些腐败现象。在很多城市 户口成了被买卖的对象，一些急需获得城市户口或者迫切希望得到大城市户口 的人，积极进行各种“活动” ，向官员行贿的现象严重，户籍制度成了滋生腐败 的温床，近年来多起国家工作人员倒卖户口的案件为我们敲响了警钟，一些国 家公务员甚至人民警察直接参与到倒卖户口事件中，谋取非法利益。 1.7 传统文化价值观影响 杨娟娟【5】、胡静【6】认为在现有户籍制度下，人们被划分为“城里人”和“乡 下人”
6、。在中国传统文化的影响下， “城里人”和“乡下人”意味着人们社会身 份地位的差别。长期处于优势地位下的“城里人”看不起“乡下人” ，以居高临 下的态度对待进城农民。外来人员在心理上有地位低劣感和受歧视感，对城市 无归属感。农户自身存在较多的顾虑。统筹城乡户籍改革的实施中，作为农民， 他们受到传统的思维模式影响，对户籍制度改革工作顾虑重重，既要考虑转户 补偿的优惠政策，还要考虑专户失去土地以后的就业、医疗、养老以及能否融 入城市生活等问题。1.8 政府面临巨大的财政压力。 胡静【6】认为在经济发展缓慢的县区，考虑到当地政府财力有限，政府已无力 承担农民的住房、社保等，无法通过市场手段来实现农民转
7、户，这样的情况下， 农民无法看到搬离农村以后的生活，他们选择把土地作为维持生活的最后一道 保障，继续留在农村生活，这也影响了户籍改革工作的进行。1.9 城市公共服务不完善 城市而言，城市资源是根据以往的城镇人口配置的。现在，大量农村居民进入 城市转为城镇居民，城市内的教育、医疗、社会保障以及其他公共服务产品等 资源变得极为稀缺，不能完全满足现有城镇居民的需要，不能适应城镇化的需 求。这同样是户籍改革实施中遇到的一个问题。1.10 法律法规对承包地和宅基地流转的限制与政府加快农民进城之间的矛盾 胡静【6】、李香梅【9】认为统筹城乡户籍改革实施后，农民进城转为城市居民， 他们的承包地和宅基地需要通
8、过合法流转。但土地管理法 、 农村土地承包 法等法律法规对承包地和宅基地的流转作了严格的限制，规定了集体土地使 用权的主体不能由农村集体经济组织以外的单位和个人担当，主体必须是农村 集体经济组织及成员以及集体经济组织设立的企业和公益性组织。1.11 农民工跨区流动与养老保险区域统筹存在矛盾 胡静【6】认为统筹城乡户籍改革实施后，农户落户城镇意味着他们需在不同的 社会保险区域流动，他们将按城市的社会保障体制进行相应的调整，但现行的 城镇企业职工养老保险制度主要针对企业职工设计的，与农民的特点不适应， 过高的门槛和过多的限制让农民工很难享受到老有所养的待遇。1.12 教育、就业、社保等配套福利措施
9、与户籍制度改革存在矛盾 向益平【7】认为户籍改革的核心是公共福利均等化， 要实现公共福利保障与户 籍的分离，关键在投入。对最基本的教育、医疗等公共服务应由中央政府列入 预算，统一解决；其他区域性公共服务项目可在制度原则一致的前提下，鼓励 地方率先 改革，建立由中央和地方分担支出的激励政策。防止户籍改革因地方无力承担巨大公共支出半途而废。胡静【6】认为现行的户籍制度过于强调户籍制度重要 性，例如教育方面，把本地户口作为招生的先决条件，再如就业制度把户籍条 件作为招工的要求,社会保障制度中把户口作为享受社会福利的限定条件等。假 使这些配套改革未能跟上,通过户籍制度改革来促进城镇化、实现城乡一体化的
10、 设想终将难以实现。2、中国户籍制度改革对策中国户籍制度改革对策2.1 加强组织领导程子豪【2】、胡静【6】认为户籍制度改革事观全局，意义重大，政策性极强， 关系到我国经济发展，社会的稳定和群众切身利益。各级领导务必转变观念， 提高认识，加强对户籍制度改革的领导工作，切实负责，建立领导责任制，把 户籍制度改革工作做实，做好。2.2 实行统一户口 程子豪【2】、任伟、高秀春【3】、冯甫【14】杨娟娟【5】、秦国民、姚瑞菁、陈东杰【8】认为在全国范围实行统一的户口，人口自由迁徙是公民的基本权利，但是现行的二元制制度是对这个权利的严重侵犯，要打破户籍具有的世袭性质，取 消城乡间的户籍区别，废除二元户
11、籍制度划分的农业户口与非农业户口。同时 解决因为二元户籍制度对人口自由迁徙限制而导致的人口分离现象，减轻管理 难度，实行统一户口管理制度也是与社会主义市场经济发展相适应的，可以发 挥户籍管理统筹城乡，保护公民权利方面的作用，维护社会的和谐稳定；为了 使户籍登记能够真实地反映公民的居住现状，在过去曾经出台的一些限制申报 户口的各种条件在当前城乡统一的趋势下应该予以取消，由于我国人口众多， 要对所有人进行全面的系统，使用全国联网的微机记录管理方法是唯一有效的 办法。认为户改应涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配， 是改变城乡二元体制下的不平等状况，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享
12、受社会经济发展成果。2.3 剥离户籍附加利益 程子豪【2】、秦国民、姚瑞菁、陈东杰【8】认为户籍改革改革的核心是要剥离附 加在户口上的社会管理功能，恢复户口管理的本来面目，在城市中，户籍成为 了利益的载体，户籍要想真正改革，就必须在教育，住房、医疗、就业等领域 内实现身份与户籍分开，使得户籍制度不再成为经济利益的载体，社会公共资 源能得到合理分配，这样才能保障公民的身份平等，同时，户口的价值因此而 降低，为了得到户口而非法买卖户籍的行为就会减少，最大限度杜绝了对国家 工作人员行贿办理户口现象的发生，不但公民的平等权利得到保障，同时因此 发生的腐败现象也会大幅减少，对户籍制度附加利益的剥离也是社
13、会发展的需 要和公众的迫切愿望。2.4 加快户籍立法 程子豪【2】、王铮【13】胡静【6】、秦国民、姚瑞菁、陈东杰【8】马强【10】孟兆敏【11】认为改革必须进入政府提供制度化和法制化保证的层面，国务院应出台户籍改革的人大立法方案，进而形成宪法性的文件，确保户籍改革落实到实处。 涉及到基本法律的规定，户籍制度改革也不例外，这就需要中央到地方的政策 与户籍制度改革相配套。统筹城乡户籍改革，推动户籍制度改革纳入法制化轨道，要尽快修改户口登记条例并出台户籍法，夯实户籍制度改革的法律基础， 加快户籍改革的顺利实施。2.5 以人口管理为重点，坚持公正公平 任伟、高秀春【3】认为我们户籍改革需要的方向是由
14、户口的管理向人口的管理 过渡,单纯地依靠户口制度进行登记已经很难有效地进行户籍管理工作，当前最 大的问题就是人户分离，只关注户口所在，不关注老百姓真正的生活地点。所 以我们需要运用电子信息等实现开放、动态的户籍管理方式，记录完整的个人 信息并且确保身份的唯一对应关系，在户口登记制度面前每个公民都是平等的， 不能因区域、职业、教育程度等有所区分。2.6 促进劳动就业与资源的平均分配 任伟、高秀春【3】农民工进城找工作时会面临在就业机会上过多受到社会环境 的影响，在同等情况下与城市居民相比不能得到同样的就业机会；在就业待遇 上，不能与城市居民同工同酬，更不能享受相应的劳动保障和保险福利。为了 平衡
15、这种倾向，政府部门应该出台促进农民工平等就业的政策，取消对于农村 外来务工人员的就业限制。2.7 户改应着眼于综合配套政策的改革和创新 杨娟娟【5】、程莜英【12】马强10认为户籍制度是中国管理人口的特殊制度，综合 改革破除障碍，要着眼于综合配套政策的改革和创新。要对户籍制度进行创新。 对社会保障制度的进一步创新，扩大社会保障面。修订和完善相关法律法规， 协调发展与户籍配套的一系列特殊的管理制度（如就业、上学制度等） ，在确保 基本政策的全国统一时，还要兼顾各地区的不同情况，给地方足够的自主权。2.8 加强宣传引导，确保和谐稳定。 胡静【6】认为通过在全区广泛宣传户籍改革政策的内容，为群众答疑
16、解惑，引 导群众主动参与户籍改革，搭建政府与群众沟通桥梁，形成全社会理解改革、 支持改革、参与改革的良好氛围，还要做好户籍管理制度实施状况的信息收集， 制定完善相关工作应急预案，即使掌控改革动态，有针对性采取控制措施，确 保户籍制度改革顺利进行。参考文献：1 胡凤玲.中国户籍制度改革. J.华章，2012 年第二十七期，272 程子豪.中国户籍制度存在的问题及对策. D.吉林长春：吉林 大学，2012 年 4 月3 任伟、高秀春.农村户籍制度改革的探索.J.大家，2012 年第九期，824 张车伟.户籍制度改革.J.人口与发展，2012 年第二期，20-235 杨娟娟.浅议户籍制度的改革.J.理论视野，2012 年第三期 2656 胡静.统筹城乡户籍制度改革的政策评价及制度完善.J.公共管理，2012 年第六期 162-1647 向益平.户籍制度改革的探索与思考.J.决策，
